Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития Астраханской области
Содержание
Введение
Глава 1. Теоретические основы управления социально-экономическим развитием региона органами местного самоуправления
.1 Понятие полномочий органов местного самоуправления
.2 Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития Астраханской области
.1 Проблемы управления экономическим развитием региона, возникающие на муниципальном и государственном уровнях
.2 Формирование системы планирования и прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области
Заключение
Список используемых источников и литературы
Введение
Актуальность темы исследования. Местное территориальное управление выступает в условиях функционирования рыночной экономики и демократической организации общества наиболее адекватной формой организации низового муниципального уровня власти.
Властные полномочия по обеспечению интересов населения на муниципальной территории органы местного самоуправления реализуют, опираясь на инициативу и активность населения, учитывая его интересы. В современных экономических условиях население определяет различные стороны муниципального развития: направленность организационных форм его осуществления, будь то совершенствование расселенческо-поселенческой сети, решение вопросов благоустройства территории, использования муниципальной собственности и т.п.
Организация местного самоуправления нашла своё отражение в действующем законодательстве, его территориальных и финансово - экономических основах, государственных гарантиях реализации. Согласно ФЗ - №1311 общественное территориальное самоуправление выделено в отдельную статью и его функции законодательно сформулированы. При этом, институт представительных органов местного самоуправления как форма управления организационно отделена от государственной системы властных функций.
Между тем, именно данное обстоятельство в ряде случаев деформирует муниципальные отношения, тормозит их превращение в действительно самоуправленческо-муниципальные, использующие как социальные, так и рыночные принципы для удовлетворения социально-экономических потребностей населения на основе ресурсов эффективно функционирующего муниципального хозяйства, действующего на основе относительной автономности.
Актуальность темы определяется и важностью анализа проблем развития местного самоуправления, что связано сегодня с необходимостью решения целого ряда задач, в частности, оценки существующего положения местного самоуправления, определения тенденций и путей развития местного самоуправления.
Таким образом, сложность темы требует дополнительного анализа и обобщения накопленного опыта, что послужит решению проблем развития местного самоуправления.
Актуальность темы работы предопределила её цель, задачи и методологическую основу.
Цель курсовой работы - выявление и исследование отдельных проблем местного самоуправления и выработка на этой основе научно-методических рекомендаций по повышению эффективности в решении вопросов регионального значения (на примере Астраханской области).
Достижение цели конкретизировано в решении следующих задач, определивших логику и внутреннюю структуру исследования:
раскрыть сущность полномочий органов местного самоуправления;
выявить региональные проблемы развития полномочий органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития;
разработать инструменты повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления Астраханской области в сфере социально-экономического развития.
Предмет исследования - разноплановые социально- экономические и управленческие отношения, обусловливающие практическую деятельность местного самоуправления.
Объект исследования - местное самоуправление, его социально-экономическая структура, отражающая отдельные проблемы в рамках региона.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные результаты работы способствуют приращению научных знаний в области теории и углубления форм и методов управления на уровне местного самоуправления.
Глава 1. Теоретические основы управления социально-экономическим развитием региона органами местного самоуправления
1.1 Понятие полномочий органов местного самоуправления
Полномочия органов местного самоуправления являются важнейшим элементом их компетенции. Полномочия традиционно определяются как совокупность прав и обязанностей субъектов публичной власти, реализуемых в сферах, отнесенных к предметам ведения данных субъектов. Под правами понимается законодательно установленная мера возможного, а под обязанностями - мера должного поведения.
Законодательство относит к предметам ведения местного самоуправления широкий круг вопросов. Наряду с вопросами местного значения, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., сферой деятельности органов местного самоуправления могут быть и вопросы государственного значения, поскольку Конституция РФ и указанный Федеральный закон предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Кроме того, последние изменения и дополнения Федерального закона «Об общих принципах...» существенно расширяют круг полномочий органов местного самоуправления, закрепляя новые возможности органов местного самоуправления в осуществлении компетенции государства. Эти новации нуждаются в особом рассмотрении, а полномочия органов местного самоуправления - в определенной систематизации и классификации.
Общепринятой классификацией полномочий органов местного самоуправления является их подразделение по предметам ведения местного самоуправления. В соответствии с законодательством выделяются:
. Полномочия по решению вопросов местного значения.
. Полномочия по предметам ведения органов государственной власти. Эта группа полномочий, в свою очередь, подразделяется на:
полномочия, делегированные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;
права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, перечисленных в пунктах 1 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах...»;
права органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами. Данная норма содержится в пунктах 2 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах...».
. Полномочия по решению иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В последнее время заметно возрастает роль органов местного самоуправления в решении вопросов государственного значения. Конституция РФ 1993 г. в статье 132 закрепила, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Поэтому оба федеральных закона «Об общих принципах...» (и 1995 г., и 2003 г.) содержат соответствующие нормы. Однако закон 2003 г. наиболее подробно регламентирует в статье 19 порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливает требования к содержанию федеральных законов и законов субъектов РФ о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Наконец, Федеральный закон «Об общих принципах...» 2003 г. оставил за органами местного самоуправления имевшееся в законе 1995 г. право решать по своей инициативе вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Это так называемое право инициативы целесообразно предоставлять органам местного самоуправления, если вдруг на практике возникнет ситуация, не предусмотренная законодательством, а ее разрешение необходимо для защиты прав и интересов жителей муниципального образования.
В связи со столь существенным увеличением полномочий органов местного самоуправления по вопросам государственного значения необходимо проанализировать вопрос их финансовой обеспеченности. Как известно, полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения должны реализовываться за счет собственных средств местных бюджетов. В пункте 2 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах...» предусмотрено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах...», финансируются за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
На наш взгляд, в связи с последними изменениями Федерального закона «Об общих принципах...» 2003 г. требует уточнения норма абзаца 4 пункта 1 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах...», которая относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления «...правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Таким образом, предусматривается возможность установления полномочий органов местного самоуправления по вопросам государственного (субъектов РФ) значения, но не делегированных им в установленном порядке (о них речь идет в следующем абзаце данной статьи). Фактически в этом случае органы местного самоуправления участвуют в осуществлении этих государственных полномочий. Однако пункты 2 статей 14.1, 15.1 и 16.1 говорят о возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами. Сказанное выше свидетельствует о необходимости дальнейшего исследования проблемы содержания и видов полномочий органов местного самоуправления, совершенствования способов их правового регулирования, а также надлежащего обеспечения предусмотренных законодательством полномочий соответствующим объемом материальных и финансовых ресурсов.
1.2 Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления как средство реализации муниципальной социальной политики
Одним из основных средств реализации муниципальной социальной политики является институт социально-экономических полномочий местного самоуправления.
Полномочия - важный атрибут местного самоуправления как такового, характеризующий публично-властную деятельность всех носителей муниципальной власти. В принципе, властно-обязывающие решения могут приниматься не только органами, иными имеющими организационно-правовую структурированность субъектами публичного права, но и непосредственно социальными общностями, включая местные сообщества. Однако, признавая за населением статус первичного носителя прав местного самоуправления и источника муниципальной (публичной) власти, нельзя не отметить, что ключевыми субъектами реализации полномочий местного самоуправления, в том числе в социально-экономической сфере, выступают органы местного самоуправления. Именно они ответственны за обеспечение управления социально-экономическими отношениями в пределах территории муниципального образования на постоянной профессиональной основе и выступают в роли своего рода организационно-властных центров муниципальной социальной политики.
По своему значению социально-экономические полномочия органов местного самоуправления могут рассматриваться как необходимая составная часть институциональной основы достижения социальных целей муниципальной власти, что обусловлено целым рядом обстоятельств. Во-первых, эти полномочия характеризуют наличный объем, состав и содержание конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненно важных потребностей населения. Во-вторых, они выражают предметную определенность муниципально-властной деятельности в социальной сфере и пределы ответственности муниципальных органов власти перед населением и государством. В-третьих, социально-экономические полномочия органов местного самоуправления определяют организационно-правовой инструментарий, при помощи которого могут и должны решаться стоящие перед муниципальными образованиями социальные задачи. В-четвертых, необходимо указать на имеющееся органическое единство социально-экономических полномочий и социальной функции местного самоуправления. Оно проявляется, в частности, в том, что именно полномочия органов местного самоуправления задают динамику функционально-правовому содержанию муниципальной власти, обеспечивают ее практическое осуществление, реализуемость, действенность.
При всем том принципиально важным, определяющим для уяснения природы социально-экономических полномочий органов местного самоуправления в указанном аспекте является понимание их взаимосвязи с социально-экономическими правами граждан. Следует согласиться с высказанной точкой зрения, что социально-экономические полномочия могут рассматриваться как специально-целевая юридическая форма публично-властного обязывания местного самоуправления создавать на местном уровне гарантии реализации социально-экономических прав граждан.
Органы местного самоуправления призваны осуществлять полномочия по вопросам местного значения в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом конституционной природой и назначением местного самоуправления предопределяется требование к его органам обеспечивать в конкретно-специфических местных условиях с учетом географических, природно-климатических, социокультурных, экономических, экологических и иных объективно значимых обстоятельств комфортную социально-правовую среду и инфраструктурные возможности для как можно более интенсивной, полной реализации внутреннего потенциала человека, создавать условия для своевременного предоставления всего спектра необходимых для нормальной жизнедеятельности социальных благ. Отсюда ясно, что социально-экономические полномочия органов местного самоуправления находятся в общей корреспонденции с социально-экономическими правами граждан и реализуются в интересах как носителей соответствующих прав, так и местного сообщества в целом на основе известной свободы усмотрения уполномоченных субъектов.
Одновременно с этим необходимо учитывать, что в системе местного самоуправления социально-экономические полномочия его органов, имея собственно публично-властное измерение, могут рассматриваться и более широко, в том числе с субъективно-личностных позиций. Речь в данном случае идет не только об их целевой направленности на достижение целей обеспечения социально-экономических прав граждан, что характерно и для системы государственного управления. Природно-статусными особенностями местного самоуправления предопределяется то обстоятельство, что сами указанные полномочия муниципальных органов власти опосредуют не только соответствующее властно-распорядительное явление, но и относительно специфический институт реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. Такое их качество выражается в том, что они позволяют гражданам как первичным, исходным субъектам муниципальных прав и обязанностей оказывать через органы местного самоуправления властно-распорядительное воздействие на общественные отношения, входящие в круг вопросов местного значения, т.е. обеспечивают возможность решения вопросов местного значения через механизм опосредованной муниципальной демократии. Это в полной мере соотносится с конституционной сущностью местного самоуправления как именно самоуправленческой формы самостоятельного заведывания населением местными делами.
Таким образом, в социально-экономических полномочиях муниципальных органов власти, как и в самой системе местного самоуправления обнаруживается диалектическое единство публично-властных и субъективно-личностных, государственных и местных начал. Будучи инструментом реализации муниципальной социальной политики и выполнения местным самоуправлением конституционных функций социального государства на местах, социально-экономические полномочия органов местного самоуправления в то же время выступают в качестве необходимого элемента публично-территориальной самоорганизации населения.
Такое понимание природы социально-экономических полномочий органов местного самоуправления не умаляет роли органов местного самоуправления как самостоятельных носителей муниципальной компетенции, а подчеркивает источник возникновения их властно-правового статуса и очерчивает контуры правового режима реализации их компетенционных возможностей. Оно ориентирует на необходимость широчайшего участия местных жителей в процессе выработки, реализации и контроля за исполнением муниципально-управленческих решений по социально-экономическим вопросам, а, в конечном счете, на создание условий для последовательного системного согласования муниципальной социальной политики с интересами местного сообщества. Отсутствие же у населения соответствующих возможностей ставит под сомнение легитимность принятых органами местного самоуправления правовых актов и может служить основанием для их отмены в установленном действующем законодательством порядке.
Социально-экономические полномочия органов местного самоуправления выражают единство конкретных прав и обязанностей муниципальных органов власти в определенной сфере общественных отношений, а потому не только могут, но и должны быть реализованы, причем максимально эффективным образом.
Обязанность органов местного самоуправления следовать вытекающим из требований законодательства, а также общеправовых и конституционных принципов права пределам дискреции при осуществлении социально-экономических полномочий подтверждается обширной практикой конституционного правосудия, сформированной на федеральном и региональном уровнях конституционной юстиции.
Органы местного самоуправления не вправе ухудшать социально-правовое положение граждан по сравнению с тем уровнем, который установлен в федеральном и региональном законодательстве, вводить ограничительные правовые режимы реализации социально-экономических прав, сужать возможности для доступа к жилищно-коммунальным, социально-бытовым, образовательным, медицинским и иным публичным (социальным) услугам.
Большое значение для надлежащей реализации социально-экономических полномочий органов местного самоуправления имеет соблюдение принципов социальной справедливости и юридического равенства, что также находит свое отражение в конституционно-судебной практике.
Таким образом, ограничение дискреционных полномочий органов местного самоуправления по социально-экономическим вопросам служит целям обеспечения законности проведения муниципальной социальной политики, согласования в ней общегосударственных, региональных и местных интересов, защиты социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.
Основополагающее значение в функционально-правовом содержании местного самоуправления как института, ответственного за непосредственное жизнеобеспечение населения, имеют полномочия его органов по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования. В рамках этого направления муниципальной деятельности, выражающего в концентрированном виде одну из приоритетных целей местного самоуправления, обеспечивается создание условий для формирования устойчивой сбалансированной по социальным, экономическим, экологическим и иным интересам системы социально ориентированного местного хозяйства, закладывается инфраструктурная платформа для удовлетворения основных жизненно важных потребностей нынешнего и будущих поколений жителей муниципального образования.
Муниципальное социально-экономическое развитие должно быть взаимоувязано и согласовано с государственным развитием. С одной стороны, оно призвано служить своего рода продолжением государственного развития на местах, обеспечивать организацию планомерного выполнения федеральных и региональных программ, проектов применительно к конкретным местным условиям. С другой - выступать основой для формирования стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с этим его осуществление с необходимостью предполагает активную поддержку и правовой контроль со стороны органов государственной власти.
Не сводимость комплексного социально-экономического развития муниципального образования только к вопросам местного значения объясняется и тем, что по объему охвата этот процесс шире собственно муниципальных дел, закрепленных за муниципальными образованиями в качестве вопросов местного значения. Он включает в себя также осуществление органами местного самоуправления прав по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, их инициативное участие в осуществлении вопросов государственного значения, а также исполнение отдельных переданных государственных полномочий. По-другому и быть не может. Муниципальная деятельность реализуется в пределах всего объема предметов ведения муниципальных образований, по всему спектру порученных им дел, которые в своей совокупности предопределяют объем и содержание задач в рамках текущего и стратегического муниципального управления и обусловливают основания и пределы ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством.
Вместе с тем рассмотрение комплексного социально-экономического развития муниципального образования в соотношении с вопросами местного значения позволяет утверждать, что оно имеет «сквозной» и одновременно «надпредметный» характер: предполагает использование комплексного программно-планового подхода применительно к решению каждого из вопросов местного значения и в то же время согласованную деятельность субъектов муниципально-правовых отношений по всем направлениям в пределах предметов ведения муниципального образования. Так, полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения включают в себя принятие и реализацию за счет собственных материальных и финансовых источников планов, программ по отдельным направлениям развития территории. Следовательно, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования как таковое вряд ли оправданно считать одним из вопросов местного значения. Оно имеет более широкое функциональное и инструментальное содержание и не является по отношению к вопросам местного значения рядоположенной категорией. По сути это одна из ключевых функций местного самоуправления, получающая свою реализацию через всю систему как собственных, так и делегированных полномочий органов местного самоуправления и отражающая единство государственных и местных начал (интересов).
Органическое сочетание в комплексном социально-экономическом развитии муниципального образования местного и государственного начал и объективная практическая необходимость в их сбалансированном обеспечении исключает односторонность в правовой квалификации этого явления только как муниципального или государственного. Речь должна идти об организации слаженного взаимодействия и сотрудничества всех уровней публичной власти по поводу обеспечения устойчивого развития территорий.
В этом отношении нельзя согласиться с тем, что принятие планов комплексного социально-экономического развития муниципального образования должно рассматриваться не как полномочие по решению вопросов местного значения, а как государственное полномочие и что по этой причине необходимо поставить вопрос о наделении муниципалитетов государственными полномочиями по разработке соответствующих планов и их утверждению. Следует учитывать, что полномочие по принятию планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования - не то же самое, что соответствующий вопрос местного значения. Его закрепление в качестве именно муниципального полномочия является отражением объективного процесса укрепления программно-плановых подходов в системе публичного управления и свидетельствует об известной степени самостоятельности органов местного самоуправления в реализации среднесрочных и долгосрочных программ по решению вопросов местного значения. Одновременно предполагается определенное влияние на реализацию комплексного социально-экономического развития муниципальных образований органов государственной власти в той части, в какой это касается исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Тем самым обеспечивается согласование местных, региональных и федеральных интересов.
Вместе с тем перевод указанных полномочий в статус отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий с учетом их содержательного наполнения и широты охвата мог бы привести к тому, что исполнение всех прочих полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения оказалось бы обусловлено административным контролем и иными параметрами того специального режима, который предусмотрен для реализации муниципальными органами власти делегированной компетенции. Фактически это могло бы означать подмену местного самоуправления государственным управлением на местах.
Таким образом, подход законодателя к установлению компетенционного содержания местного самоуправления по обеспечению комплексного социально-экономического развития муниципального образования нельзя считать произвольным, лишенным разумных оснований.
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-экономического развития Астраханской области
2.1 Проблемы управления экономическим развитием региона, возникающие на муниципальном и государственном уровнях
местный самоуправление социальный экономический
В настоящее время процесс создания современной устойчивой и эффективной системы управления экономикой региона остается приоритетным как с точки зрения государства, так и с позиций муниципалитетов.
Нестабильность мировой экономики, меняющиеся рыночные условия обострили проблему поиска новых подходов, форм, методов и механизмов государственного управления на всех уровнях федеративного устройства для повышения уровня жизни населения и конкурентоспособности государства на мировом рынке.
Огромная роль в реализации государственных задач принадлежит регионам. В системе государственного управления понятие «регион» можно определить как территорию в составе государства, имеющую административные границы и характеризующуюся комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью. Управление регионами осуществляется с помощью эффективного взаимодействия государственной и муниципальной власти, одной из целей которого является развитие этих территорий.
Развитие региона - это многомерный и многоаспектный процесс. Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью или системой целей - это можно отнести и к региону. Процесс развития региона рассматривается с точки зрения необходимости достижения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже при определении экономического развития рассматривают и социальные аспекты, например: рост производства и доходов населения; изменения в институциональной, социальной и административной структурах общества; изменения в общественном сознании; изменения менталитета, потребностей, изменение уровня и т.п. Поэтому в современной экономике приоритетной целью экономического развития регионов является улучшение качества жизни населения.
Под комплексным экономическим развитием региона будем понимать управляемый процесс изменений в различных сферах жизни региона, имеющий своей целью достижение уровня развития экономики территории в соответствии с установленными планами, при минимально возможном нанесении ущерба природным ресурсам и максимально возможным удовлетворением потребностей населения и интересов государства на территории региона.
При развитии региона основные функции управления берет на себя муниципальная власть, т.е. происходит смещение центра управления социально-экономическими преобразованиями с государственного уровня на уровень региона, его территориальных единиц, входящих в их состав хозяйствующих субъектов. В связи с этим существенно возрастает значение укрепления властной вертикали и расширения самостоятельности регионов в федеративном государстве.
Инструменты развития региона определяются исходя из территориальной и отраслевой специфики административной единицы. Рассматривая в качестве примера Астраханскую область, отметим, что отраслевой комплекс региона представлен в основном судостроением, целлюлозно-бумажным производством, рыбоперерабатывающей промышленностью.
Сам процесс муниципального управления экономическим развитием Астраханского региона регулируется Министерством экономического развития Астраханской области. Оно является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, проводящим государственную политику и осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, торговли, экономического развития Астраханской области и муниципальных образований Астраханской области, бюджетных инвестиций, формирования целевых программ Астраханской области, размещения заказа для государственных и муниципальных нужд, организации розничных рынков, организации и осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках, организации деятельности ярмарок, лицензирования отдельных видов деятельности. Чтобы оценить эффективность работы и определить проблемы данного муниципального органа, рассматриваются достигнутые регионом экономические показатели.
Анализ экономического развития астраханской экономики показал, что в сравнении с российскими показателями она имеет небольшой размер, но демонстрирует стабильный экономический рост. В Астраханской области проживает около 0,7% от населения всей страны. На регион приходится 0,4% от производства валовой добавленной стоимости в России.
В 2010 г. ВРП региона повысился на 6,5%, в то время как в 2009 г. было зафиксировано сокращение на 10,6%. В 2011 г. экономика Астраханской области продолжила постепенное восстановление, и достигнут рост ВРП за весь год на 8,1% относительно предыдущего года на фоне увеличения промышленного производства на 14,9%. А инвестиционный рейтинг Астраханской области на конец 2010 г. составлял 3B2, что означает незначительный потенциал, умеренный риск. В инвестиционном рейтинге регионов область занимает 53-е место по инвестиционному риску и 59-е место по инвестиционному потенциалу. Наименьший инвестиционный риск у Астраханской области - управленческий (25 баллов) и законодательный (30 баллов), наибольший - социальный (70 баллов) и криминальный (68 баллов). Надо отметить, что это достаточно скромные результаты. Для сравнения Краснодарский край имеет 6-е место по инвестиционному риску и 5-е - по инвестиционному потенциалу, а Волгоградская область - 10-е место по инвестиционному риску и 22-е - по инвестиционному потенциалу из возможных 83 мест.
Следовательно, в Астраханской области по сравнению с другими регионами, несмотря на сочетание выгодного геополитического положения, значительного природно-ресурсного, производственного, научно-технического и интеллектуального потенциала, инвестиционный климат оставляет желать лучшего.
При этом органы государственной власти Астраханской области свои усилия направляют на создание правовой, инфраструктурной и информационной базы для привлечения инвестиций.
К основным недостаткам экономического развития в Астраханской области, которые присущи большинству регионов России, можно отнести:
диспропорция во взаимодействии с разными категориями бизнеса: партнерство с крупными инвесторами является наиболее приоритетным в сравнении со средним и малым бизнесом;
низкая предпринимательская активность, недостаточную развитость инфраструктуры поддержки среднего и малого бизнеса;
наличие высокого порога вхождения для инвесторов, ориентация на сравнительно узкий круг инвесторов, практически не используются механизмы, ориентированные на масштабное аккумулирование средств населения;
бюрократия, которая присутствует, несмотря на проводимую административную реформу;
значительный уровень контроля за отраслями экономики, не стимулирующий их развитие и конкуренцию между участниками рынка;
высокая зависимость бюджета области от безвозмездных поступлений. Зависимость бюджетной системы Астраханской области от безвозмездных поступлений сохраняется на достаточно высоком уровне и составила в областном бюджете в 2011 г. 33,1%. Среди субъектов ЮФО значение данного показателя в анализируемом периоде выше только у Республик Калмыкия и Адыгея: 62,3 и 57,1% соответственно. Учитывая, что динамика основных источников формирования доходной части бюджета Астраханской области (доходы физических лиц, прибыль прибыльных организаций, имущество) оставляет желать лучшего, вероятнее всего, зависимость регионального бюджета от внешних источников финансирования сохранится и в ближайшее время. Сохраняется достаточно высоким уровень убыточных предприятий. Сложное финансовое положение значительного числа крупных и средних предприятий, а также неудовлетворительные темпы роста доходов населения свидетельствуют о проблемах с наполняемостью бюджета и об истощении внутренних инвестиционных резервов развития Астраханской области;
неравномерность социально-экономического развития муниципальных образований и поселений. Для значительной части территорий среднеобластные значения показателей в сфере социально-экономического развития, финансов, систем жизнеобеспечения на сегодняшний день не достижимы, и, как следствие, наблюдается значительная дифференциация в уровне и качестве обеспечения населения социальными услугами, возможностях самореализации и пр. Стратегически важно, чтобы региональная политика была тесно связана с решением задач оздоровления депрессивных территорий, она должна максимально приближать бизнес к нуждам жителей Астраханской области и иметь муниципальное измерение;
неравномерное и несбалансированное внутрирегиональное обеспечение и развитие транспортной, инженерно-технической, социально-культурной и бытовой инфраструктуры. Данная проблема, с одной стороны, является следствием объективно сложившихся условий неравномерного распределения ресурсов между городскими и муниципальными районами области, с другой - сложившаяся дифференциация в уровне обеспечения и развития производственных, социальных и иных инфраструктур снижает привлекательность инвестиций в данные территории и становится сдерживающим фактором для их дальнейшего социально-экономического развития. Как следствие, это становится причиной деградации систем жизнеобеспечения городских округов и муниципальных образований;
деградация промышленного потенциала. Значительный износ основных производственных фондов, использование устаревших технологий, неадекватная система инфраструктурного обеспечения ограничивают возможность производства конкурентоспособной по цене и качеству продукции. Зачастую крупные предприятия, располагают незагруженными производственными площадями и инженерной инфраструктурой, в результате растёт деградация и увеличивается утрата кадрового потенциала промышленных предприятий;
рост масштабов теневой экономики и неформального сектора. Масштабы теневой экономики в Астраханской области, как и в целом на юге России, значительны. В результате это лишает бюджет налоговых доходов, благодаря которым регион мог бы существенно повысить свою финансовую и бюджетную автономность и устойчивость. Коррупционный фактор особенно проявляется в сфере госзакупок и жилищном строительстве. Эффективная борьба с монополизмом и коррупцией в строительстве могла бы стать решающим фактором снижения стоимости жилья и увеличения темпов жилищного строительства в регионе. В этой связи крайне важна разработка мероприятий, направленных на минимизацию экономических и социальных издержек, связанных с теневой экономикой.
Хотя руководство Астраханской области ведет активную работу в данных направлениях, с каждым годом ситуация улучшается, но административные барьеры по-прежнему не позволяют в полном объеме решить вышеперечисленные проблемы.
Функционирование действующих на территории региона механизмов активизации экономической деятельности осуществляется на основе принципов государственно-частного партнерства, экономической эффективности, управляемости инвестиционными потоками, приоритетно-целевого размещения инвестиционных ресурсов, страхования и гарантии права собственности и возврата вложенных средств. Однако указанные принципы не учитывают в полной мере современные особенности развития инвестиционной сферы Астраханской области.
Таким образом, можно говорить о том, что действующие механизмы активизации экономики пока не позволяют преодолеть, а порой усиливают сложившиеся негативные факторы экономического процесса в регионе.
Необходим новый комплексный механизм, сочетающий в себе различные методы и позволяющий аккумулировать инвестиционные ресурсы всех категорий инвесторов, а также корректировать процессы размещения инвестиций в соответствии с целями и приоритетами инвестиционного развития области.
Для развития экономики региона кроме привлечения инвестиций необходимо сокращать уровень государственного влияния на экономику и увеличивать уровень конкуренции.
Для повышения уровня контроля за качеством оказываемых услуг в различных сферах экономики сфере предлагается развивать деятельность саморегулирующих организаций (СРО).
Саморегулирующие организации предлагается активно развивать в следующих сферах экономики: жилищно-коммунального хозяйства; здравоохранения; культуры и спорта. Все эти сферы являются достаточно затратными для областного бюджета. Достаточно трудоемким является процесс контроля за этими отраслями экономики. А создание СРО позволит значительно сократить расходы на выполнение контрольных функций за данными отраслями.
2.2 Формирование системы планирования и прогнозирования социально-экономического развития Астраханской области
В целях повышения качества принятия исполнительными органами государственной власти Астраханской области и органами местного самоуправления оперативных управленческих решений, согласованности работы исполнительных органов государственной власти Астраханской области и эффективности выполнения поставленных целей и тактических задач активно ведется работа по формированию целостной системы стратегического управления территорией.
Закон Астраханской области от 03.07.2009 №53/2009-ОЗ «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области» устанавливает основные принципы и порядок осуществления стратегического планирования социально-экономического развития Астраханской области, а также определяет полномочия его участников.
Стратегическое планирование в Астраханской области осуществляется посредством:
) определения внутренних и внешних условий и тенденций социально-экономического развития, выявления возможностей и ограничений социально-экономического развития;
) определения целей социально-экономического развития Астраханской области и приоритетов социально-экономической политики Астраханской области, а также способов их достижения, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;
) определения необходимых ресурсов и формирования комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах;
) детализации классификации целей социально-экономического развития Астраханской области;
) организации процесса разработки документов стратегического планирования Астраханской области;
) осуществления стратегического контроля.
Согласно указанному закону комплексная система стратегического планирования социально-экономического развития региона включает в себя:
стратегии развития Астраханской области и муниципальных образований;
схемы территориального планирования Астраханской области и муниципальных образований;
прогнозы развития Астраханской области и муниципальных образований на среднесрочный и долгосрочный период;
программы развития Астраханской области и муниципальных образований;
доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Астраханской области;
целевые программы;
иные инструменты, решение о разработке которых принимается нормативным правовым актом Правительства Астраханской области.
Поскольку неотъемлемой частью стратегического управления является осуществление контроля, то в число иных инструментов была включена система мониторинга и автоматизации управления ключевыми инструментами стратегического планирования. Для формирования этой системы в 2011 году было подготовлено техническое задание по разработке и внедрению информационной системы мониторинга реализации Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2010-2014 годы.
Одним из ключевых элементов системы государственного стратегического управления является прогноз социально-экономического развития региона, способствующий формированию базы для принятия решений на различных уровнях государственного и корпоративного управления.
Прогнозирование экономического и социального развития - одна из важнейших задач министерства, формирующая базу для принятия решений на различных уровнях государственного и корпоративного управления. Прогноз министерства экономического развития служит основным экономическим ориентиром развития Астраханской области уже на краткосрочную и среднесрочную перспективы.
Посредством разработки прогнозов министерство разрабатывает макроэкономические параметры развития экономики Астраханской области с целью выработки стратегических и тактических решений Правительства области в части экономических реформ и обоснования стратегий развития отдельных секторов экономики, формирования областного и консолидированного бюджетов, перспективных и текущих финансовых планов.
Министерство осуществляет разработку системы прогнозов, сотрудничая с отраслевыми министерствами, экономическими службами муниципальных образований и бюджетообразующими предприятиями области и муниципальных образований в соответствии с Законом Астраханской области от 03.07.2009 №53/2009-ОЗ «О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области».
В 2011 году совместно с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Астраханской области разработан и представлен в министерство экономического развития Российской Федерации прогноз социально-экономического развития Астраханской области на 2012-2014 годы. Прогноз был разработан исходя из ориентиров и приоритетов государственной экономической политики, целевых установок Стратегии социально-экономического развития Астраханской области 2020, Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2010-2014 годы.
При разработке прогноза были учтены макроэкономические тенденции, общеэкономические исходные условия, в частности данные Сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации, разрабатываемые Министерством экономического развития Российской Федерации. Одновременно в прогнозе отражены специфические для региона условия воспроизводства, возможности повышения инвестиционной активности, создания эффективных рабочих мест и решение проблем ускорения экономического роста.
Показатели прогноза на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов сформированы по основному умеренно-оптимистичному варианту прогноза, который лег в основу доходной части бюджета на 2012-2014 годы. Разработанный среднесрочный прогноз позволил сформировать сводный финансовый баланс по Астраханской области до 2014 года, обеспечивающий сопоставление располагаемых доходов (финансовых ресурсов) с расходами (использованием ресурсов) в области.
Подготовленные материалы по прогнозу обсуждались на заседаниях Правительства Астраханской области и Думы Астраханской области по вопросу «О прогнозе социально-экономического развития Астраханской области на 2012 год и плановый период 2013-2014 годы».
Прогнозы социально-экономического развития Астраханской области разрабатывались на краткосрочную и среднесрочную перспективу и уточнялись на всех этапах бюджетного процесса (предварительный, уточненный, по результатам согласования с районами, и уточненный прогнозы). Прогнозы были направлены в министерство экономического развития Российской Федерации и в министерство финансов Астраханской области. В соответствии с постановлением Правительства Астраханской области от 04.02.2008 №29-П «Об утверждении порядка представления в Правительство Астраханской области документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)» по 8 муниципальным образованиям проведена процедура согласования прогноза социально-экономического положения муниципального образования на 2012-2014 годы и предварительных итогов за 2011 год.
Качество составляемых министерством прогнозных планов развития подтверждается тем, что отклонение значений, формируемых по факту от основных рассчитываемых бюджетообразующих прогнозных показателей, соответствует предельно допустимым отклонениям.
Астраханская область уже несколько лет внедряет и использует инструменты стратегического планирования.
В течение 2010 - 2011 годов министерство активно участвовало в разработке и согласовании проекта стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года (далее - стратегия ЮФО), разрабатываемого Министерством регионального развития Российской Федерации совместно с Советом по изучению производственных сил. В результате стратегия была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 05.09.2011 №1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года».
Для реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года Минрегионом РФ был подготовлен план соответствующих мероприятий, в формировании которого активно участвовало министерство (все предложения были учтены и включены в План), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.04.2012 №507-р.
Следующей ступенью реализации данного плана стало принятие аналогичного плана на региональном уровне (План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года в Астраханской области утвержден распоряжением Правительства Астраханской области от 29.08.2012 №393-Пр «О плане мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года в Астраханской области»).
В целях запуска механизма реализации Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года с 2010 года реализуется программа социально-экономического развития Астраханской области на 2010-2014 годы (Закон Астраханской области от 22.12.2010 №86/2010-ОЗ «О программе социально-экономического развития Астраханской области на 2010 - 2014 годы»).
Министерством ведется ежеквартальный мониторинг реализации мероприятий Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2010-2014 годы, а также ежегодный мониторинг показателей достижения ее цели и задач.
В рамках реализации постановления Правительства Астраханской области от 30.05.2006 №179-П «О совершенствовании деятельности по разработке, утверждению и реализации среднесрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований Астраханской области» проводилась работа по оказанию методологической, консультативной и информационной помощи органам местного самоуправления по разработке программ социально-экономического развития муниципальных образований, а также их экспертиза. Организовывалась работа по согласованию программ в отраслевых министерствах Астраханской области.
В 2011 году проведена экспертиза 8 программ социально-экономического развития муниципальных образований на 2011-2013 годы (все программы были рассмотрены повторно).
Детализируя положения Стратегии социально-экономического развития Астраханской области до 2020 года и Программы социально-экономического развития Астраханской области на 2010-2014 годы, ежегодно министерство совместно с исполнительными органами государственной власти Астраханской области разрабатывает стратегические цели и тактические задачи исполнительных органов на четырехлетний период, а также показатели и индикаторы, которые отражают степень достижения поставленных целей и задач.
Заключение
Таким образом, в заключение данной курсовой работы можно сделать следующие выводы:
. Расширена трактовка определения местного самоуправления как сложной развивающейся системы управления. Доказано, что местному самоуправлению присущи противоречивое сочетание относительной целостности и устойчивости с изменчивостью, неустойчивостью, предопределяемыми вероятностным характером экономических, социальных, ментальных и других факторов его становления и развития, так и противоречиями между общим замыслом реформы местного самоуправления и декларируемыми ею базовыми принципами, имеющими позитивный характер и практической реализацией нерешенных проблем и недостатков, и в этом качестве реализующей властные полномочия по созданию максимально благоприятных условий для работы муниципальных органов, в том числе в рамках региональных территорий, их ресурсного потенциала и особенностей развития.
. Уточнена и дополнена критериальная основа отдельных групп муниципальных образований (правосубъектность (юридический статус); численность населения и территория, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления; форму расселения; форму хозяйственного уклада; единство инфраструктуры муниципального хозяйства; властные полномочия; наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, местного бюджета, муниципальной символики) и ряд других параметров, что в совокупности характеризуют муниципальное образование.
В отличие от существующих трактовок, предложенная критериальная основа отдельных групп муниципальных образований учитывает их неразрывную связь с направлениями и результатами их применения.
. Выявлены наиболее существенные проблемы, характерные для развития местного самоуправления Астраханской области, включающих комплекс их структурных элементов (муниципальное управление сферой жилищно-коммунального хозяйства, финансовое обеспечение функционирования муниципальных образований, деятельность органов местного самоуправления в социальной сфере).
. Предложены научно-практические пути совершенствования деятельности муниципального образования, заключающиеся в разработке методики расчёта показателей эффективности деятельности администрации муниципального образования, в рамках которой разработан новый инструментарий использования сбалансированной системы показателей, направленной на повышение качества деятельности администрации муниципального образования, позволяющей снизить уровень несбалансированных решений и усилить взаимодействие населения и органов местного самоуправления с целью решения проблем местного самоуправления.
Список используемых источников и литературы
1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Парламентская газета, №4, 23-29.01.2009.
2.Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета, №202, 08.10.2003.
.Закон Астраханской области от 03.07.2009 №53/2009-ОЗ (ред. от 11.10.2011) "О стратегическом планировании социально-экономического развития Астраханской области" (принят Государственной Думой Астраханской области 25.06.2009) // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, №30, 07.07.2009.
.Постановление Правительства Астраханской области от 23.07.2010 №323-П "О Программе социально-экономического развития Астраханской области на 2010 - 2014 годы" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, №35, 12.08.2010.
.Постановление Правительства Астраханской области от 04.02.2008 №29-П (ред. от 21.03.2013) "Об утверждении Порядка представления в Правительство Астраханской области документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период)" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, №5/1, 07.02.2008.
.Постановление Правительства Астраханской области от 30.05.2006 №179-П "О совершенствовании деятельности по разработке, утверждению и реализации среднесрочных программ социально-экономического развития муниципальных образований Астраханской области" // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области, №26, 22.06.2006.
.Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 №507-р (ред. от 16.08.2013) «Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ, 30.04.2012, №18, ст. 2244.
.Распоряжение Правительства РФ от 05.09.2011 №1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года» // Собрание законодательства РФ, 19.09.2011, №38, ст. 5400.
.Блиер М.Б. Доклад «Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2011 году» подготовлен государственным казенным учреждением Астраханской области «Центр социально-экономического мониторинга и аналитики» / М.Б. Блиер, Т.В. Первицкая, А.В. Гусев. - Астрахань, 2012. -Вып. 18. - С. 95.
10.Богданов В.Е. Система государственного и муниципального управления. - Петрозаводск: Издательство ПетрГУ, 2008.
11.Васильев А.А. Система муниципального управления. - М.: КноРус, 2010.
.Дитятковский М.Ю. К вопросу о понятии осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - №2. - С. 29-30.
.Коваленко Е. Региональная экономика и управление / Е. Коваленко, Г. Зинчук, С. Кочеткова. - СПб.: Питер, 2008.
.Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. - 2010. - №2. - С. 19-22.
.Кулиева С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования: Монография. - М.: Луч, 2011.
.Лушникова Т.Ю. Система государственного и муниципального управления. - Челябинск: Челябинский гос. ун-т, 2008.
.Минева О.К. Анализ предпринимательской активности региона / О.К. Минева // Каспийский регион: политика, экономика, культура. - 2010. - №4 (25). - С. 82-87.
.Минева О.К. Развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства Астраханской области / О. К. Минева // Каспийский регион: политика, экономика, культура. - 2010. - №4 (25). - С. 46-53.
.Мокрый В.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - №12. - С. 40-45.
.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: ЮНИТИ, 2010.
.Пылин В.В. Некоторые проблемы и пути их решения в сфере территориальной организации местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2012. - №2. - С. 14.
.Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований: методология разработки концепции и механизм ее реализации. - СПб.: Питер, 2007.
.Шуба К.Д. Проблемы повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в РФ // Власть. - 2012. - №5. - С. 86-87.
.Инвестиционные рейтинги регионов. - Режим доступа: #"justify">.Региональные финансы. Рейтинговый отчет. Астраханская область. - Режим доступа: http://www.fitchratings.ru/media/creditreport/finances/Astrakhan _Region_report_28121 1_RUS.pdf (дата обращения: 11 ноября 2012 г.).