ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОЦЕСУ АТЕСТАЦІЇ КАДРІВ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
1.1 Поняття, принципи та функції атестації державних службовців
Згідно Закону України, державна служба - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
Атестація як правовий інститут в системі державної служби має свої принципи, цілі, завдання та функції.
Для визначення рівня професійної підготовки і відповідності державного службовця займаної посади державної служби, а також для рішення питання про присвоєння державному службовцю кваліфікаційного розряду здійснюється його атестація. [17]
З метою підвищення ефективності діяльності державних службовців та відповідальності за доручену справу в державних органах один раз на три роки проводиться їх атестація, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються керівниками державних органів відповідно до Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів.
До основних принципів атестації відносяться ті, якими керуються в усіх державних і муніципальних органах, в яких проводиться атестація [17]. До їх числа належать:
законність; об'єктивність (професійні, ділові, особисті й моральні якості службовця розглядаються з точки зору їх практичного впливу на результати діяльності органу, його структурного підрозділу);
позапартійність (відсутність політичного підходу до оцінювання виконання посадових обов'язків державним службовцем);
гласність (атестаційна процедура здійснюється відкрито), загальність (проводиться в усіх органах державної влади, інших органах, на які поширюється дія Закону України "Про державну службу");
неупередженість;
колегіальність (процес збирання, аналізу, узагальнення атестаційної інформації, розгляду професійних, ділових і моральних якостей і вироблення оцінки службовців здійснюється групою висококваліфікованих фахівців);
системність і комплексність атестації (проводиться постійно через визначені в нормативних актах проміжки часу, всебічне, принципове і об'єктивне оцінювання службовця),
диференційований підхід;
обґрунтованість оцінки та рекомендацій атестаційної комісії (обґрунтувати ту чи іншу оцінку означає довести її доцільність, істинність і справедливість, визнати, що вона відбиває справжні досягнення та заслуги, а також наявні недоліки й помилки службовця);
дієвість атестації (полягає в обов'язковому прийнятті за результатами атестації організаційно-правових заходів щодо реалізації рішень атестаційної комісії, а в разі потреби - заходів щодо відповідальності та стимулювання).
Атестація державного службовця є необхідним етапом роботи персоналом, це визначення кваліфікації та рівня знань працівника, його здібності й інші якості. Іншими словами - це деякий закінчений результат його оцінки. Удосконалювання й упорядкування проходження державної служби неможливо без періодичної атестації службовців. Атестація проводиться з метою перевірки й оцінки професійних, дійових і особистих якостей державного службовця, встановлення його службово-посадової відповідності пропонованим вимогам до служби, займаної державної посади. державної служби [17].
Атестація проводиться з такими цілями:
а ) визначення рівня професійної підготовки;
б) визначення відповідності займаній посаді;
в) для вирішення питання про присвоєння кваліфікаційного розряду;
г) вдосконалення діяльності державного органу.
Перераховані вище цілі можна диференціювати і сказати про те, що одні цілі є контрольними, оскільки переслідують інтерес держави і суспільства мати в державному апараті висококваліфікованих фахівців, удосконалити систему управління, оптимально використовувати кадровий потенціал. Інші цілі ставляться до мотиваційним і переслідують особистісний інтерес державного службовця, яке зазнає атестаційної процедурою, результатами якої можуть стати: підвищення або пониження по службі, нагороди і премії.
Основним завданням атестації держслужбовців є визначення відповідності державних службовців займаним посадам [13]. Зазвичай, в ході проведення атестації вирішується ряд інших завдань, зокрема:
виявлення перспективи використання потенційних здібностей працівника;
стимулювання зростання його професійної компетенції;
визначення ступеня необхідності підвищення кваліфікації, професійної підготовки чи перепідготовки службовця;
забезпечення можливості довгострокового планування пересування кадрів, а також своєчасного звільнення працівника від посади або переведення на менш кваліфіковану роботу.
Взагалі функцій атестації держслужбовців є досить багато, але всі вони поділяються на явні і приховані. Явні - це такі функції, які встановлюють відповідність займаній державної посади державної служби. Явними є і можливі компоненти, пов'язані з проведенням атестації .
До прихованих функцій атестації державного службовця відносять надання переваги прийнятим раніше кадровим рішенням, поглиблення знайомства з підлеглими, їхніми можливостями і здібностями, надання колективу додаткового стимулу для поліпшення роботи, мотивація і стимулювання праці, планування кар'єри працівників [21].
Атестація - засіб, за допомогою якого забезпечується в кінцевому підсумку формування високопрофесійного кадрового складу керівників і спеціалістів підприємств, організацій та установ [26]. Саме з цих позицій слід підходити до оцінки атестації у світлі новітнього законодавства.
1.2 Загальна характеристика процесу атестації держслужбовців в Україні
Обовязковою складовою системи атестації є безпосередня діяльність з проведення атестації, тобто управлінська атестаційна процедура, яка має організаційно-правовий характер. Атестаційна процедура - це порядок послідовної реалізації вимог атестаційної діяльності в органах державної влади, їх організаційного та технічного забезпечення, тобто система послідовних дій з проведення атестації [10]. Атестаційна процедура складається з таких основних елементів:
постановка цілей і завдань атестації;
розробка підготовчих заходів;
збирання, вивчення, аналіз та узагальнення інформації про працівника, якого атестують;
вироблення системи оцінювання службовців;
проведення атестаційного оцінювання службовців, виявлення ступеня їхньої відповідності державній посаді державної служби, яку вони займають;
підготовка атестаційними комісіями рекомендацій;
визначення порядку прийняття керівним органом або керівником державного органу рішення за результатами атестації про присвоєння державному службовцеві кваліфікаційного розряду, про матеріальне чи моральне заохочення та ін.;
формування порядку реалізації результатів атестації - оцінок і рекомендацій атестаційних комісій;
визначення періодичності дій, виявлення субєктів і методів реалізації цих дій; визначення наслідків реалізації дій і відповідальності посадових осіб за їх виконання.
До атестаційної процедури входить також оцінювання державних службовців. Оцінка - це показник ступеня відповідності того, кого атестують, вимогам до посади державного службовця, яку він займає [15].
В Україні документом, що визначає порядок проведення атестації держслужбовців, є «Положення про проведення атестації державних службовців». Це положення регламентує такі основні моменти, як початок атестації, формування комісії, термін і графік проведення атестації, складання характеристик, результати атестації.
Атестованими вважаються державні службовці, визнані комісією такими, що відповідають займаній посаді, або відповідають займаній посаді за певних умов [31].
Найбільш відповідальною частиною засідання атестаційної комісії є підготовка рішення про оцінку роботи людини, що атестується. Оцінка професійної діяльності повинна ґрунтуватися, насамперед, на її відповідності кваліфікаційним вимогам по займаній посаді, визначенні її ролі і ступеня участі у вирішенні поставлених перед відповідним структурним підрозділом підприємства завдань, складності виконуваної людиною роботи, конкретної її результативності [22]. При цьому повинні враховуватися не тільки професійні знання цього службовця, але й досвід його роботи, підвищення кваліфікації, навчання у відповідних навчальних закладах без відриву від роботи.
На підставі зазначених даних та з урахуванням обговорення результатів роботи та особистих якостей службовця, що атестується, а також на підставі всебічного аналізу виконання основних обов'язків, складності виконуваної роботи та її результативності, знання та користування державною мовою під час виконання службових обов'язків комісія приймає одне з таких рішень [13]:
працівник відповідає займаній посаді;
працівник відповідає займаній посаді за умови виконання рекомендацій щодо підвищення кваліфікації з певного фахового напряму, набуття навичок роботи на комп'ютері тощо;
працівник не відповідає займаній посаді.
Рішення комісії по суті є підсумковим юридичною дією, так як саме в цьому рішенні в остаточному вигляді підводяться результати атестації . Отже, рішення атестаційної комісії має бути фактично і юридично обґрунтованим, інакше атестація не дасть бажаних результатів. Наприкінці складається атестаційний лист.
Передбачено, що атестація державних службовців проводиться один раз на три роки [13]. Державні службовці, які не підлягають атестації у цьому році, мають проходити атестацію в наступний атестаційний період, тобто через два роки на третій. Атестації підлягають державні службовці всіх рівнів, у тому числі й ті, що займають посади державних службовців I та II категорій. Державні службовці I та II категорій переважно займають посади керівників та заступників керівників державних органів, у тому числі центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій, інших органів, призначення на які здійснюється в порядку, встановленому законами України. У зв'язку з цим Положенням передбачено, що особливості проведення атестації зазначених державних службовців визначаються органами, що призначають їх на посади.
Атестації підлягають також ті державні службовці, які внаслідок організаційних змін обіймають посади менше ніж один рік, при умові, що їх посадові обов'язки суттєво не змінилися. Особи, які займають посади державних службовців на період відпустки по вагітності, пологах, догляду за дитиною та на час проведення атестації відпрацювали на посаді більше року, також проходять атестацію у порядку, встановленому цим Положенням.
Державні службовці, які працюють на посадах менше року (прийняті на державну службу, зайняли більш високу посаду, перейшли до іншого державного органу менше ніж рік тому), та яким продовжено термін перебування на державній службі атестації не підлягають [5]. Особи, які згідно з чинним законодавством призначаються або обираються на посаду на певний термін (визначений Законом, положенням про орган), передпенсійного віку, вагітні жінки проходять атестацію за власним бажанням.
Положення передбачає, що у період між атестаціями під час підбиття підсумків роботи органу за рік проводиться щорічна оцінка виконання державними службовцями покладених на них завдань та обов'язків [23].
Про результати атестації Головдержслужбі надається інформація до 30 грудня того року, коли проводиться атестація державних службовців. Інформація має складатися з цифрових даних за формою, визначеною рекомендаціями, та довідки. У довідці вказується: чи мали місце в органі при проведенні атестації випадки незгоди з відомостями, викладеними у службовій характеристиці, оскарження дій атестаційної комісії та рішень керівника органу, прийнятих за результатами атестації, а також пропозиції щодо удосконалення Положення про проведення атестації державних службовців.
Державний службовець, визнаний за результатами атестації таким, що не відповідає займаній посаді, звільняється з роботи відповідно до пункту 2 статті 40 Кодексу законів про працю України [14]. Але, якщо більш глибоко проаналізувати зміст вказаного Положення, то можна дійти до висновку, що рішення атестаційної комісії не є обовязковим. Остаточне рішення, відповідно до пункту 18 Положення, приймає керівник видаючи відповідний наказ.
Висновок до першого розділу
Підводячи підсумки розглянутого розділу, можна зробити наступні висновки. Загальною метою проведення атестації держслужбовців можна визначити наступну: підвищення ефективності діяльності та посилення відповідальності за доручену справу державних службовців.
Звертаючи увагу на принципи, цілі, завдання і функції, атестація державних службовців має сприяти:
вдосконалення діяльності державних органів та визначення рівня їх професійної підготовки та відповідності займаній посаді;
підвищення результативності та мотивації праці, розвитку ініціативи у працівників;
захищати соціальні інтереси службовців шляхом різної оплати їх праці;
вирішенню питання про підвищення державного службовця на посаді або іншого стимулювання ефективності праці.
В результаті редакції Постанови «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» відбулися деякі істотні зміни в регулюванні атестації держслужбовців. Ряд важливих змін відбувся в самій процедурі атестації. Чинне на даний час законодавство про атестацію вказує про необхідність включення до складу атестаційних комісій незалежних експертів. Раніше в атестаційні комісії незалежні експерти або взагалі не залучалися, або їх участь була вкрай незначною.
Таким чином, з урахуванням вищевикладеного можна констатувати, що атестація службовців набула вигляду вузькоспеціалізованого явища, єдиною метою якого є визначення подальшої відповідності службовця посаді; з урахуванням законодавчих нововведень процедура атестації цивільних державних службовців стала більш об'єктивною.
2. ДОСВІД ПРОВЕДЕННЯ АТЕСТАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ В ІНОЗЕМНИХ КРАЇНАХ
.1 Країни Європейського Союзу
Головним критерієм оцінки діяльності державного службовця є його здатність ефективно виконувати закріплену за ним функцію або забезпечувати якість наданої їм державної послуги [6].
Все це актуалізує потребу в пошуку нових форм проведення атестації в органах державної влади. Для порівняння подивимося, як проходить атестація державних службовців у Великобританії, країні з найбільш усталеним демократичним режимом.
Оцінка ефективності діяльності державних службовців у Великобританії проходить у формі щорічної атестації, в ході якої виявляються сильні і слабкі сторони державного службовця. Атестація дозволяє виділяти видатних працівників, приймати об'єктивні рішення про підвищення на посаді або про виплату премії , яка не перевищує 20 - 30 % грошового утримання службовця. [32].
Крім цього, атестація впорядковує сфери праці, дозволяє чітко визначити персональні обов'язки кожного чиновника [25]. Процедура оцінки результатів діяльності державного цивільного службовця за черговий рік проводиться його безпосереднім керівником, який складає звіт про діяльність оцінюваного, а керівник безпосереднього керівника стверджує цей звіт. Для оцінки також може бути притягнутий співробітник кадрової служби. Вищою інстанцією при проведенні атестації є керівник керівника, який стверджує звіт. На першому етапі атестації служба управління персоналом направляє всім керівникам, які мають у своєму підпорядкуванні цивільних службовців, анкети.
Перед заповненням анкети безпосередній керівник проводить з підлеглим співбесіду, в ході якої останній коментує результати своєї діяльності за оцінюваний період, задає питання, що його цікавлять. Дане інтерв'ю має на меті підвищити рівень взаємодії керівника і підлеглого, разом обговорити можливості оптимізації виконання посадових обов'язків і необхідність підвищення кваліфікації, а також оцінити шанси людини, що атестується на посадовий ріст . Найбільш "слизькими" питаннями є обговорення досягнутих результатів та їх зіставлення з поставленими цілями. При виникненні розбіжностей вирішальне слово належить керівнику, який затверджує звіт.
За результатами атестації державному службовцю виставляється оцінка за 5 - бальною шкалою (на Заході прийнята зворотна шкала оцінок) [19]:
- значно перевершує очікування;
- перевершує очікування;
- відповідає вимогам;
- частково відповідає вимогам;
- не відповідає вимогам.
Оцінка " 1 " або " 2 " ставиться в рідкісних випадках, якщо цивільний службовець досяг яких-небудь видатних результатів, і відображається у вигляді премії на розмірах його грошового утримання. При отриманні бала "3" службовець має право розраховувати на невелике грошове заохочення з огляду на те, що він відповідає вимогам, що пред'являються до даної посади [35]. При невідповідності вимогам цивільного службовця попереджають про це, можливо, кілька разів, і переводять під керівництво іншого начальника.
Після атестації новим керівником порівнюють результати з попередньою атестацією, у разі їх відмінності сумніву піддаються навички управління людьми першого керівника. У разі збігу негативних результатів цивільний службовець підлягає звільненню зі служби.
При оцінці ефективності діяльності державного службовця цивільного основний упор робиться на виконання поставлених завдань. Оцінки в умовному способі не допускаються. Також враховується керівництво підлеглими в розглянутому періоді: кількість підлеглих і результати їх діяльності за аналізований період [28]. При цьому необхідно відзначити, що тимчасові витрати на проведення атестації не так вже й великі. Керівники атестують своїх заступників, стверджують звіти про діяльність підлеглих своїх заступників і контролюють проведення оцінки ефективності діяльності підлеглими заступників щодо підлеглих їм цивільних службовців.
У ході щорічної атестації цивільного службовця проводиться оцінка можливостей його кар'єрного росту за 4-бальною шкалою:
переважно придатний;
придатний;
може бути придатний протягом наступних 2 років;
не придатний.
Вищий бал ставиться за рідкісним винятком, найменший бал може бути виправлений протягом наступного року під час чергової атестації [19]. Британська Civil Service дає можливість державним службовцям на основі їхніх талантів і вмінь просунутися службовими сходами. Посадове зростання здійснюється виключно на конкурсній основі і означає дійсне розширення сфери відповідальності державного службовця. Старанне виконання поточних посадових обов'язків є природною умовою для британських службовців. Можливість посадового зростання обмежена наявністю вакансії. Далі застосовується механізм "кадрового резерву", тобто конкурс оголошується серед державних службовців, в крайньому випадку - колишніх державних службовців.
Оцінка поведінки держслужбовця, що атестується, здійснюється спеціально підготовленими незалежними експертами центру оцінки, оскільки практика нинішніх атестацій, коли чиновники самі себе атестують, має, за рідкісним винятком, переважно формальний характер (в цьому полягає головний недолік і наведеної вище системи британської атестації). [30] Вправи, що використовуються для оцінки, спрямовані на забезпечення рівних можливостей прояву професійних якостей всіх оцінюваних. Для виключення можливості упередженого ставлення спостерігачів до оцінюваних кожен з них оцінюється кожним спостерігачем персонально. Результати оцінки обговорюються експертами після виконання всіх вправ з оцінки на підсумковій сесії, на якій спостерігачі зіставляють свої оцінки по кожному, хто атестується.
Такий метод атестації кадрів органів державної влади дозволяє забезпечити:
об'єктивність оцінки;
використання достатньо адекватних критеріїв оцінки;
виявлення як індивідуальних якостей, так і їх потенційних можливостей;
отримання більш повного уявлення про свої професійні, ділові і особистісні якості і напрямки їх подальшого розвитку.
До основних недоліків цього методу атестації слід віднести його досить високу трудомісткість і тривалість за часом. Для використання при атестації управлінських кадрів методу центру оцінки необхідна група відповідних фахівців і витрати часу від одного до декількох днів для кожного оцінюваного працівника. Останнє є, мабуть, однією з найсерйозніших проблем для органів влади регіонального рівня.
Традиції державної служби у Франції відрізняються від англо-американських. Державна служба придбала тут, поряд з Німеччиною, класичний для континентальної Європи характер. Термін "бюрократизм" має французьке походження.
Чиновники у Франції завжди претендували на те, що вони є не стільки найманими службовцями держави, а одним з її втілень, і що саме вони краще за інших розуміють і захищають національні інтереси.
Атестація чиновників зазвичай проводиться щорічно і полягає в оцінці діяльності службовців в балах, а також у складанні на них розгорнутої характеристики. Кожен службовець оцінюється за кількома стандартним параметрами, важливими як для виконавців (фізична придатність, знання роботи, пунктуальність, прагнення, швидкість роботи), так і керівників (вміння передбачати, організовувати, спостерігати). Крім цих загальних критеріїв існують спеціальні, що залежать від специфіки відомства [12].
У Франції просування чиновника по службі здійснюється на підставі оцінки його професійної якості по двадцятибальній шкалі. Керівник зобов'язаний щорічно повідомляти оцінку чиновнику, який має ознайомитися з нею і підписати відповідну облікову картку. При цьому йому надається право вносити в цю картку свої зауваження, а також оскаржити оцінку до адміністративного суду. [11] На його прохання результати атестації можуть бути переглянуті паритетною адміністративною комісією.
У ФРН для підтвердження професійної придатності службовцю надається можливість пройти випробувальний термін, який не може перевищувати 5 років. Призначення на державну службу довічно проводиться тільки після успішного проходження випробувального терміну та досягнення 27-річного віку. У Німеччині оцінка співробітників проводиться кожні три роки. Розрізняють оцінку роботи для конкретного робочого місця і оцінку придатності за загальними ознаками особистості. При цьому оцінка роботи стосується якості та кількості результатів, а також способу роботи (наприклад, дружнє ставлення до клієнтів, самостійність тощо). Оцінка придатності стосується здатності мислити, старанності, швидкості виконання завдань, творчості, здатності та готовності вчитися. У проведенні оцінки бере участь безпосередній керівник та керівник керівника. Перед визначенням оцінки з працівником обов'язково має бути проведена співбесіда.
2.2 Досвід західних країн на прикладі США і Канади
Як найбільш успішних прикладів впровадження нових методів оцінки ефективності державної служби та атестації держслужбовців можна в першу чергу відзначити Канаду і США.
Цілям підтримки високого рівня державної служби служать правила атестації. У США, наприклад, до кожного службовця щорічно доводяться відомості про вимоги, що пред'являються до його посади. Атестація службовців проводиться щорічно. У Сполучених Штатах Америки, підставами для зміни посади чи звільнення з посади державного службовця є оцінка його професійної діяльності. Згідно з законом у кожному відомстві діє власна система оцінки, розроблена на основі рекомендацій Управління державної служби. Вимоги до кожної посади погоджуються зі службовцями, що займають ці посади, і доводяться до їх відома. Атестація складається щорічно у письмовій формі керівником на основі рекомендацій атестаційної комісії і видається державному службовцю, який має право висловлювати свої заперечення та вимагати перегляду оцінки його професійної діяльності. [33]
Незадовільна оцінка роботи тягне за собою звільнення або переведення на іншу посаду. Проте таке переведення стає неможливим, якщо протягом п'яти років діяльність службовця два рази оцінювалась незадовільно, або протягом трьох років - не більш як на задовільну оцінку. Успішна атестація є підставою для підвищення за посадою
У Канаді з кінця 1960 -х років використовуються різні системи оцінки ефективності діяльності, першою з яких і основний стала PPBS (планування - програмування - бюджетування). [8] Показники результативності діяльності державних службовців можуть представляти собою набір індикаторів різного характеру. Вони можуть виражатися як в якісній, так і кількісної формі.
Найбільш поширеною є практика, за якої органи влади встановлюють певні вимоги до показників результативності. У більшості практичних посібників з розробки показників відзначається, що вони повинні задовольняти
основним критеріям «4С»: Чіткість (Clearness), повнота (Completeness), комплексність (Complexity), несуперечливість (Consistency). [15]
Ці вимоги ставляться як до кількісних, так і до якісних показників. Як правило, при постановці якісних показників (наприклад, забезпечення ефективного фінансового управління) органами влади видаються загальні формуляри, в яких чітко визначаються критерії якісної діяльності (наприклад, «рівень додаткових витрататних зобов'язань на кінець звітного періоду не повинен перевищувати 25 % фінансових коштів департаменту »і так далі).
Більш ніж солідний досвід таких країн, як США, Великобританія, Австралія показує, що при оцінці результативності діяльності державних службовців різних груп вищенаведених показників необхідно надавати різну значимість.
Оцінка діяльності державних службовців є порядком визначення результатів діяльності державного службовця шляхом проведення співбесіди про показники виконання державним службовцем посадових обов'язків, ступеня досягнень передбачених показників відповідних цілям і завданням державного органу та його структурні підрозділи.
Щорічно відомства передають в Управління державної служби списки осіб, рекомендованих до присвоєння почесних звань. Законодавство особливо обумовлює заборону на присвоєння почесних звань частіше, ніж один раз на 4 роки. Загальна чисельність "заслужених державних службовців" не повинна перевищувати 5 відсотків, а " видатних " - 1 відсотка від загального числа службовців вищого керівного складу державної служби США. "Заслужений державний службовець" одноразово преміюється в розмірі 10 тис. дол., а "видатний" - 25 тис. дол.. [19]
У США будь-який працівник, незалежно від того, працює він на державній службі або приватній фірмі, має право один раз отримати освіту з відривом від виробництва , необхідне для вступу на державну службу. Процес навчання може тривати від 3 до 12 місяців. Таким чином створюється резерв кандидатів для роботи на державній службі.
2.3 Атестація держслужбовців Східних країн на прикладі Китаю та Японії
За чисельності державних службовців Японія значно поступається країнам західної Європи та США, що пов'язано з відносно невеликими розмірами державного сектора в країні. Японська державна служба залежно від характеру роботи ділиться на дві основні групи: «звичайна служба» - основна маса чиновників; і «особлива служба» - нечисленний самий верхній шар чиновників державного апарату.
Призначення на державну службу проводиться на основі вступних іспитів, які проводяться за принципом «відкритих дверей» з повідомленням про час і місце їх проведення в засобах масової інформації. Подібна система була введена в Японії ще наприкінці XIX століття і діє до теперішнього часу практично без змін [25].
Через конкурсні іспити проходить і підвищення на посаді. Японські закони формально дають кожній особі, що надійшла на адміністративну службу, рівне право на підвищення в посаді. Рада у справах персоналу щороку влітку проводить конкурсні іспити на підвищення в посаді працівників «звичайної служби», в яких можуть брати участь будь-які особи, що знаходяться на нижчих постах. Однак існує ряд обмежувальних умов, що пред'являються до претендентів на керівні посади. [9] Головною умовою є освітній ценз. Існуючі порядки виключають можливість призначення на пости начальників відділів, департаментів осіб, які не мають вищої освіти. Крім того успішна здача іспитів не означає автоматичного призначення на посаду. Як правило, потрібно пройти як мінімум піврічний випробувальний термін, після закінчення якого при позитивних результатах і відбувається призначення.
На державній службі Японії діє специфічна система «довічного найму» (що характерно і для більшості установ і підприємств країни). Ця система передбачає тривалу ( аж до відходу на пенсію ) службу за наймом в одній організації . Його посада і розмір платні безпосередньо залежить від тривалості безперервного стажу. Дана система передбачає практичну відсутність міжвідомчих переміщень чиновників і часті (кожні 2-3 роки) переміщення всередині відомства, що можна вважати основними відмінними рисами японської державної служби [20].
До державних службовців в Китаї віднесені працівники адміністративних органів усіх ступенів за винятком робітників і обслуговуючого персоналу. Державні службовці виділені тепер із загальної категорії "кадри", і до них віднесені тільки особи, що займають посади в адміністративному апараті.
Нова система державної служби передбачає регулярні атестації державних службовців. Передбачені поточні та підсумкові атестації за результатами року. Поточні атестації служать підставою для річної атестації, а результати річної атестації - для заохочень чи стягнень, направлення працівника для проходження перепідготовки, для винесення рішення про звільнення, переведення на іншу роботу, присвоєння рангу та призначення зарплати. Система атестацій, як вважають у КНР, сприяє подоланню існуючої в минулому практики, коли не робилося відмінностей у ставленні працівників залежно від якості їх роботи. Ще в період експериментального дії проекту Тимчасового положення у трьох відомствах Держради з числа державних службовців , зарахованих за результатами іспитів, близько 140 осіб в ході подальшої атестації були підвищені в рангах, зайнявши посади на рівні начальників департаментів і завідувачів відділами. Одночасно щодо осіб, які не справляються з роботою, були прийняті такі заходи, як пониження в ранзі, звільнення чи переведення на іншу роботу.
Висновок до другого розділу
Таким чином, на підставі міжнародного досвіду управління ефективністю діяльності державних цивільних службовців (зокрема, досвіду Великобританії, Франції, Німеччини, США і Канади) необхідно впровадити в діючу систему державної служби України механізм регулярної (щорічної) оцінки та заохочення результатів діяльності державних цивільних службовців.
Необхідно розробити критерії та показники оцінки ділових якостей і кваліфікації цивільних службовців, передбачивши конкретні кількісні та якісні характеристики по кожному з показників.
Застосування для оцінки кваліфікації та професійної компетенції державного службовця конкретних критеріїв і показників дозволить характеризувати його відповідність пропонованим вимогам з тим, щоб атестаційні комісії мали можливість на основі матеріалів, представлених на кожного, хто атестується, за результатами співбесіди дати об'єктивну оцінку його діяльності і прийняти передбачене Законом рішення.
Отже, в ході атестації професійні, особистісні якості службовця та його службову діяльність слід розглядати в комплексі, а оцінка повинна ґрунтуватися на обліку специфіки діяльності службовців, що досягається результативності у службовій діяльності. Такий досвід було б доцільно перейняти у західних країнах.
3.УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ АТЕСТАЦІЇ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
.1 Проблеми законодавчої бази та їх вирішення
Необхідно пам'ятати, що питання оцінки результативності та ефективності роботи службовців є досить складною проблемою, оскільки треба встановлювати з достатньою точністю, наскільки досягнуті результати відповідають в установленому порядку виробленим цілям, побажанням і очікуванням. Зрозуміло, що оцінки бувають різними - наближеними, усередненими, точними або неточними, об'єктивними, суб'єктивними, проміжними, остаточними і ін.. На мій погляд, в Україні було б доцільно впровадити ці та розробити за потреби інші критерії оцінки результатів праці та порядок їх обліку, вибрати ті навички та особистісні якості, які є професійно важливими для кожної посади [16] і побудувати так звані профілі успішності (табл..1).
Таблиця 1. Показники, що характеризують кваліфікацію державного службовця
№ п.п.Показники, що характеризують кваліфікацію державного службовцяКатегорії посад цивільних службовцівКерівникиСпеціалістиВиконавці1Освіта+++2Стаж роботи за фахом+++3Професійна компетентність+++4Знання нормативних актів, що регламентують встановлену сферу професійної службової діяльності++-5Знання вітчизняного досвіду за профілем професійної службової діяльності+--6Уміння оперативно приймати рішення щодо досягнення поставлених цілей++-7Якість виконаної роботи+++8Здатність прогнозувати і планувати, організовувати+--9Здатність адаптуватися до нової ситуації і приймати нові підходи до вирішення виникаючих проблем++-10Своєчасність виконання посадових обов'язків, відповідальність за результати службової діяльності+++11Уміння працювати з документами+++12Здатність в короткі терміни освоювати технічні засоби, що забезпечують підвищення продуктивності праці та якості роботи, координувати і регулювати, а також контролювати і аналізувати роботу підлеглих+++13Службова етика, стиль спілкування+++14Здатність до творчості, введенню інноваційних технологій+++15Участь в управлінському процесі прийняття рішень++-16Здатність до самооцінки+++
Положення про проведення атестації державних службовців має недоліки, які не раз підкреслювалися дослідниками і практиками кадрової роботи. По-перше, кадрові служби не володіли належним досвідом проведення
такого заходу; по-друге, не розробили критерії та методи оцінки роботи працівників державних органів; по-третє, більшість характеристик не містили зауважень щодо змісту виконання службових обовязків; по-четверте, майже половина державних службовців не підлягали атестації, оскільки займали посаду менше року. Крім того, кількість не атестованих збільшувалась внаслідок постійних реорганізацій, тобто змінювалися назви управлінь та відділів, а обсяг роботи та функціональні обовязки залишались незмінними; по-пяте, атестацію проводили один раз на пять років, що не відповідало сучасним вимогам роботи з кадрами [15].
Стосовно критеріїв та методик оцінки роботи державних службовців, у Положенні вказується: під час атестації оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, визначені посадою. Положення про атестацію вміщує певні критерії для атестації: якість, своєчасність і самостійність виконання роботи, лише дві ділові якості (ініціативність, відповідальність), стосунки з колегами, інформацію про підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації тощо [3].
У статті 12 Положення згадується термін «професійний рівень», але без
конкретних і зрозумілих рекомендацій кадровим службам стосовно методик та критеріїв його визначення. На практиці атестація здійснюється на підставі співбесід та іспитів, що на наше думку заважає обєктивній оцінці конкретного етапу професійного розвитку службовця. У Положенні знання, уміння, навички,
професійну культуру державних службовців навіть не згадуються [3].
Такий набір критеріїв для атестації не може стати засобом ефективної оцінки кадрів, їх професійного потенціалу, професійної компетентності, професіоналізму у розрізі індивідуальних знань, умінь і навичок.
У Положенні про атестацію немає ніяких згадок про психологічну діагностику особи, яка б дозволяла виділити ціннісно-орієнтаційні якості індивіда, вплив яких на процес професіоналізації персоналу заперечувати неможливо.
На підставі атестації атестаційна комісія може прийняти одне з таких рішень:
відповідає посаді, що займає;
відповідає посаді, що займає, за умови виконання конкретних рекомендацій;
не відповідає посаді, що займає.
На цьому, власне, атестація й закінчується, але професійний розвиток/деформація особи може тривати. Атестаційна комісія не має жодних функцій, повноважень до формування наступних етапів професійного розвитку державного службовця після оформлення нею атестаційного листа. Професійна освіта (навчання, підвищення кваліфікації), самоосвіта, якщо вони обєктивно необхідні особі, яка, наприклад, атестована умовно і має невисокий рівень професійної компетентності, стають справою особистою.
Я поділяю точку зору, що серед недоліків існуючої системи оцінки праці державних службовців потрібно виділити відсутність порівняльного аналізу результатів праці конкретного державного службовця з іншими держслужбовцями або аналогічними працівниками недержавних установ, закладів, підприємств [16].
Професійно мобільні якості державного службовця слід поділити на дві групи. До першої, ціннісно-орієнтаційної, можна віднести такі: професійні інтереси, наміри, очікування, спрямованість особи (професійна установка, гнучкість, відкритість), здатність до професійного навчання, професійну працездатність; професійну придатність, культурну мобільність, професійне задоволення. До другої частини якостей, компетентності, належать: здатності та здібності; професійно важливі якості, культура; компетентність (знання, уміння, навички) як синтетична якість; досвід; професіоналізм як синтетична якість персоналу.
Атестація повинна оцінювати сильні й слабкі сторони службовців, перспективи їхнього службового розвитку.
Слід зауважити, що існуюча нормативно - правова база не містить чітких критеріїв відповідності займаній посади державними службовцями. Не зачіпаються питання психологічного супроводу атестації та її методичного забезпечення.
В області оптимізації організаційної форми проведення атестації слід рекомендувати кадровим органам: у міжатестаційний період разом зі співробітником складати індивідуальний план особистісно-професійного розвитку на рік ( що затверджується керівником підрозділу і службою по роботі з персоналом); при проведенні атестації враховувати результативність виконання даного плану за звітний період; включити до числа завдань кадрових органів при підготовці та проведенні атестації здійснення психологічного супроводу проведених заходів (створення сприятливого психологічного клімату, психологічна підтримка атестуються тощо). [18]
В області вдосконалення методичного забезпечення атестаційних заходів доцільно визначити сукупність оцінюваних в ході атестації особистісно-професійних характеристик; розробити науково обгрунтовані професіограми і акмеограми посад і видів діяльності в системі державної служби; розширити діапазону атестаційних оцінок з урахуванням того, що в поняття атестації включається оцінка потенціалу працівника; рекомендувати керівникам при складанні службової характеристики на співробітника пропонувати напрями професійної діяльності, в рамках яких співробітник може надати найбільшу користь організації та реалізувати свої можливості і здібності, не піддаючи себе особистісним і професійним деформацій.
У сфері підвищення професійного рівня керівників і фахівців у сфері атестаційних процесів необхідно наступне: проводити диференційовану навчання членів атестаційних комісій за наступними напрямками: правове, організаційне, психологічне, методичне, за результатами навчання видавати відповідний сертифікат; видати методичні посібники з технологій проведення оцінки кадрів , призначені для різних суб'єктів атестаційної роботи ( керівників, працівників кадрових служб).
Таким чином, проведення атестації персоналу державної служби з використанням якостей, які визначають професійну мобільність кадрів, дозволить зробити процес оцінювання кадрів безперервним, надати йому наукового, структурованого характеру.
3.2 Державна система підготовки і підвищення кваліфікації кадрів державних службовців в Україні
Державна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців - це система, що дозволяє забезпечувати потреби в кадрах центральних, місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інших державних органів і організацій відповідно до вимог Закону України Про державну службу. [24] Державна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців, яка повязана з залученням персоналу, повинна проводитися з визначеним випередженням стосовно спланованої організацією роботи: що робиться у сфері кадрової роботи сьогодні, завтра буде впливати на рівень роботи організації.
Державна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців в Україні складається із: освітньо-професійних програм підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; акредитованих навчальних закладів, інститутів та центрів підвищення кваліфікації, які реалізують зазначені програми; органів, що здійснюють управління системою підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців. Програми підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців розробляються навчальними закладами згідно з вимогами нормативних документів Міносвіти.
Держава приділяє велику увагу підвищенню кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Наприклад, якщо в 2005 році, згідно з даними Комітету статистики України, підвищили кваліфікацію 25243 особи (у т. ч. 864 за кордоном), то в 2009 році їх було вже 36656 (893 за кордоном), у 2012 році 53252 (у тому числі 750 за кордоном). [27]
Підвищення кваліфікації державних службовців - це навчання державних службовців з метою оновлення та розвитку умінь і знань, необхідних для ефективного вирішення завдань професійної діяльності. Підвищення кваліфікації державних службовців за професійними програмами здійснюється не рідше одного разу на пять років при зарахуванні до кадрового резерву, зайнятті посад вищої категорії, перед черговою атестацією державного службовця, а для фахівців, уперше прийнятих на державну службу, - протягом першого року. [29] Підвищення кваліфікації за професійними програмами спрямовується на фахове вдосконалення та оновлення знань і вмінь державних службовців. Терміни і форми підвищення кваліфікації визначаються органом, у якому працює державний службовець, залежно від сфери його діяльності. В органах влади є відповідні структури - кадрові служби, які керують кадровим забезпеченням державної установи і займаються організаційно-методичним забезпеченням підвищення кваліфікації кадрів.
Потреба державної служби в підготовці, перепідготовці кадрів і підвищенні ними кваліфікації здійснюється за допомогою мережі галузевих навчальних закладів, інституту підвищення кваліфікації кадрів, Національної Академії державного управління при Президенті України і її філій. [34]
Фінансування підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців здійснюється за рахунок бюджетних коштів, коштів підприємств та організацій, а також інших надходжень, не заборонених законодавством і використовуваних тільки за цільовим призначенням, тобто на навчання.
Висновок до третього розділу
Питанню атестації в Україні в системі державної служби приділяється значна увага. Тим не менш, незважаючи на те, що розглянуті нормативно-правові матеріали стосуються проблем оцінки професійно важливих особистісно-професійних якостей і управлінських здібностей, що забезпечують успішне проходження державної служби, жоден документ не містить будь - яких конкретних відомостей про те, яким чином і з використанням якого інструментарію слід підходити до даного питання. Відсутність чіткого правового розуміння даного питання є, на мій погляд, суттєвою недоробкою існуючого законодавства про проходження державної служби та організації проведення атестації державних службовців.
Крім цього , доцільні такі комплексні заходи, спрямовані на оптимізацію атестації та оцінки державних службовців:
. Створення служб координації діяльності з атестації та оцінки державних службовців та визначення навчальних закладів для підготовки фахівців таких структур.
. Розробка і в нормативному порядку затвердження єдиних методичних основ , програм та навчальних планів підготовки фахівців з атестації та оцінки управлінських кадрів системи державної служби.
. Створення єдиного федерального банку даних кадрового потенціалу, поповнюваного на основі одержуваної в процесі атестації та оцінки персоналу інформації.
З усього вищесказаного можна зробити висновок, що наявна нормативна
правова база з питань атестації державних службовців і сформована практика проведення атестації поки ще не повною мірою відповідають сучасним вимогам: розбіжності в понятійному апараті, не завжди враховується новітнє законодавство, недостатньо точно визначені цілі атестації як комплексного процесу мотивації персоналу.
ВИСНОВКИ
державний атестація службовець
До визначення поняття "атестація державних службовців" в даний час існує різний підхід. Узагальнюючи всі викладені вище точки зору, можна сформулювати наступне поняття. Атестація - це адміністративно - правова процедура з оцінки професійної відповідності державного службовця займаній державної посади, спрямована на вдосконалення державної служби та розвиток внутрішнього потенціалу того, хто атестується, яка зобов'язує за підсумками прийняти встановлені законодавством адміністративно-правові заходи, що сприяє ефективному розвитку професійного та особистісного потенціалу кадрів.
В ході написання роботи було досягнуто мету і виконано поставлені завдання, а саме досліджено теоретичну базу атестації кадрів державної служби; зясовано поняття атестації, її принципи та функції; досліджено процес проходження атестації держслужбовцями в Україні; проаналізувати досвід зарубіжних країн в даній сфері; розроблено науково-практичні рекомендації щодо оптимізації процесу атестації державних службовців.
На основі проведеного дослідження можна запропонувати наступне: основними предметами оцінки при проведенні атестації, які було б доцільно включити до Положення про проведення атестації державних службовців, повинні виступати:
професійні якості;
особистісні якості цивільного службовця;
результати його діяльності;
сама службова діяльність, тобто поведінка того, хто атестується в процесі здійснення посадових обов'язків.
Доводиться визнати, що існуюча в даний час процедура атестації державних службовців не зовсім відповідає проголошеним вимогам кадрової політики і повинна бути істотно модернізована.
Необхідно перетворити атестацію в постійно діючий елемент кадрової роботи в державних органах, що істотно змінить діяльність кадрових служб, наповнить її додатковим змістом. Для поліпшення якості державного апарату доцільно проведення щорічної атестації державних службовців незалежними в організаційному та фінансовому плані атестаційними комісіями.
З метою матеріального стимулювання прагнення до підвищення власної кваліфікації та професіоналізму необхідно ввести систему доплат до основної заробітної плати , розширити систему заохочень за підсумками атестації .
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1.Закон України від 16 грудня 1993 р. "Про державну службу". - Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - ст. 490
.Наказ Головного управління державної служби України від 17 листопада 2004 року №201
.Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» від 28 грудня 2000 р. №1922
.Постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. N 1440
5.Рішення Конституційного Суду України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" N 15-рп/2003 від 8 липня 2003 року
.Алюшина Н. Оцінювання результативності та ефективності державно-уп-
равлінської діяльності: український та зарубіжний досвід / Н. Алюшина // Вісн. НАДУ. - 2008. - № 2. - С. 104
.Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы : монография / Г.В. Атаманчук. - М. : Изд-во "РАГС", 2002. - 272 с
.Барабашев А. Г., Кабышев С. В., Клименко А. В., Клищ Н. Н., Конов А. В., и др. Реформа государственной службы: канадский опыт / Отв. ред. А. Г. Барабашев и С. В. Кабышев - М.: Формула права, 2011.- 317 с.
.Бедняков Д. На государственной службе: оценивать не деятельность, а результаты // Кадровик. Кадровый менеджмент. - 2010. - N 6. - С. 59-60.
.Большой юридический словарь / Под ред.А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.: Инфра-М, 2003.
.Боссарт Д. Державна служба у країнах-кандидатах до вступу до ЄС: нові тенденції та вплив інтеграційного процесу / Д. Боссарт, К. Деммке ; пер. з англ. О. М. Шаленко ; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - К. : Міленіум, 2004. - 128 с.
.Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада. США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2010. - 436 с.
.Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку / за заг.
ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Видавн. дім "Ін Юре", 1999. - 273 с
.Державне управління та європейська інтеграція: еволюція поглядів: навч. посіб. / Вітер Д.В., Прокопенко Л. Л., Руденко О.М., Усаченко Л. М. - К. : НВДЦ Нововведення, 2013. - 153 с.
.Дубенко С. Проблеми реформування державної служби в Україні // Вісник державної служби в Україні. - 2011. - № 4. - 117 с.
.Желюк Т.Л. Державна служба. Навч.посібник - К.: ВД "Професіонал", 2010 - 576 с.
.Кірмач А.В. Оцінювання діяльності державних службовців / Часопис Київського університету права, 2009/4
.Клищ Н. Н. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих/ Модернизация экономики и государство / Отв. ред. Е. Г. Ясин. - Кн. 1. - М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2007.
.Линднер Ш. Оценка результатов деятельности в системе карьеры государственных служащих / Ш. Линднер // Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. Подготовлен сотрудниками научно-инфор-62 Вісник Національної академії державного управління
.Малиновський В. Я. Державна служба: теорія і практика : навч. посіб. / В. Я. Малиновський. - К. : Атіка, 2003. - 160 с.
.Марусяк М. В. Атестація - особлива форма перевірки і оцінки професійних, ділових і особистих якостей державного службовця: шляхи її удосконалення/ М.В.Марусяк // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика : матеріали щоріч. наук.-практ. конф., м. Львів, 23 січ. 2003 р. - Ч. 1 / за заг. ред. А. О. Чемериса. - Львів, 2003. - С. 132
.Методичні рекомендації щодо застосування Положення про проведення атестації державних службовців від 17 листопада 2004 року, N 201
.Нижник Н. Державний службовець: удосконалення підвищення кваліфікації (організаційно-правовий аспект) : монографія / Н. Нижник, В. Олуйко, В. Яцюк. - Львів : Вид-во Нац. ун-ту "Львів. політехніка", 2003. - 300 с
.Осейчук В.І. Про формування нового механізму кадрової політики в системі державної служби //Конституційне й муніципальне право.-2012.-N15. - С. 11
.Павленчик П. Т. Атестація - важливий елемент проходження державної служби /П. Т. Павленчик // Вісн. держ. служби України. - 2000. - № 4. - С. 66
.Пашко Л. А. Людські ресурси у сфері державного управління: теоретико-методологічні засади оцінювання : монографія / Л. А. Пашко. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - 235 с.
.Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. В. П. Тимощука, А. М. Школика ; Центр політико-прав. реформ. - К. : Конус- Ю, 2007. - 735 с.
. Рой О. Режим управленческого труда в контексте квалификационной оценки госслужащих // Государственная служба. - 2012. - N 1. - С. 14
.Сурманидзе И.Н. "К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения" // "Юридический мир", 2009, № 8.
.Теоретичні засади державного управління : навч. посіб. / В. Д. Бакуменко, Л. М. Усаченко, О. В. Червякова; за заг. ред. Л. М. Усаченко. - К.: НВДЦ Нововведення, 2013. - 174 с.
.Тищенко Д.А. Використання інструментів управління ефективністю на державну цивільну службу Великобританії : Збірник статей. М. : Норма , 2013 . С. 198 .
.Шебураков І.Б. Зарубіжний досвід оцінки результативності державних службовців та можливості його використання у вітчизняній практиці: Матеріали науково-практичної конференції "Управління та економіка: досвід, теорія, практика". Вологда, квітень, 2013
.Шпекторенко, І. В. Професійна мобільність державного службовця / І. В. Шпекторенко. - Д. : Моноліт, 2009. - 242 с.
.Auer A., Demmke C., Polet R. Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects. Maastricht. 2007. P. 43.