Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

.Теоретика - методологические подходы к исследованию муниципального управления на современном этапе развития

.1Понятия и основные характеристики «местного самоуправления» и «муниципального управления»

.2История развития местного самоуправления

.3Нормативно-правовые основы местного самоуправления

.Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

.1 Реформы местного самоуправления в России

.2 Проблемы реализации местного самоуправления

.3 Перспективы развития системы местного самоуправления и основные пути совершенствования

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

муниципальный управление местный самоуправление

Создание работоспособной и эффективной системы муниципального управления - необходимое условие обеспечения динамичного социально-экономического развития России. Считается, что именно муниципальный урровень являестя наиболее эфективным, потому, что именно на муниципальном уровне легче всего организовать обратную связь. И эта обратная связь формируется зачастую без всяких усилий, без специальных построений. На исключительную актуальность решения этой проблемы специально обратил внимание В.В. Путин в своем президентском Послании Федеральному собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года, в котором отметил, что «...на смену политике стабилизации, к настоящему времени себя уже исчерпавшей, должна прийти политика, устремленная в будущее. И для этого нам крайне необходимо эффективное государство...

Потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного и муниципального управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Необходимо учитывать, что развитие местного самоуправление происходит ещй с древности, но не смотря на это, в настоящее время, местное самоуправление малоэффективно и имеет ряд проблем. И поскольку формирования не решена и до настоящего времени, необходим тщательный анализ местного самоуправления всех субъектов Российской Федерации. Вместе с тем реформы местного самоуправления в различных субъектах проводятся по различным сценариям, с учетом территориальных, национальных и региональных особенностей. Так как совокупность факторов, формирующих содержательное наполнение и определяющих эффективность функционирования местного самоуправления, скопировать невозможно, к заимствованию соответствующего опыта необходимо подходить критически.

Актуальность темы исследования заключается в том что, в современном российском обществе, которое уже более полутора десятилетия находится в трансформационном процессе, критического значения, достигли вопросы развития местного самоуправления. Поэтому появилось резкая необходимость реформирования муниципального управления.

Целью данной курсовой работы является изучение местного самоуправления в современной России.

Объектом исследования целесообразно выделить саму систему местного самоуправления.

Предметом исследования в работе непосредственно выступает процесс реформирования в сфере местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд поставленных задач:

·ознакомиться с понятием и сущностью муниципального управления и местного самоуправления: дать характеристику и разграничить эти понятия;

·изучить историю развития местного самоуправления;

·изучить нормативно-правовую базу местного самоуправления в РФ;

·проанализировать реформы местного самоуправления;

·выявить проблемы реализации местного самоуправления;

·обозначить перспективы развития местного самоуправления

Развитие муниципального управления в России рассматривалось различными авторами: Хантце И., Базаров Т.Ю., Еремина Б.Л., В.М. Анисимов

Наиболее детально понятие кадровой политики представлены в работах ученых РАНХиГС: Бабун Р.В., Бабичев И.В., Игнатова В.Г., Радченко А.И., В.Г., Старостина А.М., Понеделкова А.В. и др.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, системный подход, системный анализ и синтез.

Цель курсовой работы предопределила ее структуру. Данная курсовая работа состоит из двух глав, носящий практический и теоретических характер и шести параграфов, которые полностью раскрывают сущность эффективности управления.

1.ТЕОРЕТИКА - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ

Считается, что управление властью наиболее эффективно на муниципальном уровне, так как именно муниципальный уровень является наиболее эффективным уровнем управления властью, потому, что именно на муниципальном уровне легче всего организовать обратную связь. И эта обратная связь формируется зачастую без всяких усилий, без специальных построений.

Поэтому муниципальный уровень - это вообще самый главный уровень власти. И когда наше правительство начало строить новую Россию, то строительство органов власти местного самоуправления ставили во главу угла всего государственного строительства.

Формирование и реализация местного самоуправления зародилось ещё с древних времён. То, исчезая, то, вновь появляясь, оно, сопровождает всю историю нашей страны <#"justify">üпонятие и сущность местного самоуправления и муниципального управления: характеристика и разграничение понятий;

üосновополагающие принципы и функции развития местного самоуправления;

üистория развития местного самоуправления;

üизучена нормативно-правовая база.

1.1 Понятия и основные характеристики «местного самоуправления» и «муниципального управления»

Понятие «местное самоуправление» часто смешивают с понятием «муниципальное управление». Данное смешение неправомерно.

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

Одна из основных целей местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В то же время местное самоуправление в более современном понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих, как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований «общины», местного сообщества.

Ключевыми для понимания сущности местного самоуправления являются следующие основные подходы:

·местное самоуправление является формой самоорганизации жителей;

·местное самоуправление представляет определенный вид деятельности на территории;

·местное самоуправление является формой публичной власти.

В социальных науках термин «самоуправление», как и большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по-разному.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

Термин «муниципальное управление» не встречается в законодательстве и является сравнительно новым в теории, и в практике современного государственного строительства, хотя вопросы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в России и ранее (наиболее известным трудом является «Основы городского хозяйства» Л. Велихова). Слова «муниципальный», «муниципалитет» происходят от латинского «municipium» и изначально восходят к двум корням: «munus» тяготы, бремя, а «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.

Муниципальное управление - это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью - создание необходимых условий для удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными.

Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий.

Административный ресурс означает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления. В современных условиях эффективность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования.

Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону».

Что касается российского законодательства. Федеральный закон от 2003 г., вступающей в силу с 1 января 2006 г., говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г. - как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что важным является и то, и другое.

Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж затем - органы местного самоуправления.

В то же время Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных положений. Европейской Хартией установлено, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны.

Конституцией же РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституционные основы местного самоуправления в РФ рассматриваются в разделе 1.3.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:

различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

разграничение сфер компетенции... Речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

территориально-ограниченный выборный принцип.

Все эти принципы в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.

Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов1. Принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и в других законодательных актах. Они определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, их соблюдение обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением местных вопросов на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, а также с уставами муниципальных образований. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается организационными формами и методами деятельности муниципальных органов.

В Конституции РФ названы следующие общие принципы местного самоуправления:

üсамостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130).

Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, которая реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав, который принимает представительный орган местного самоуправления или непосредственно население. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов. Местное самоуправление обеспечено финансово-экономической самостоятельностью, управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы;

üорганизационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12).

Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образования, они не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота;

üмногообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131).

Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Население может самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной (выборные органы местного самоуправления) и непосредственной демократии (референдум, выборы, собрание), определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Граждане могут реализовать свое право на народную правотворческую инициативу и на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

üобеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-финансовыми ресурсами (ст. 132).

Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для осуществления своих функций средствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Местному самоуправлению в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления гарантируется: обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

üгарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133).

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

К основным принципам муниципальной службы относятся принципы, прописанные статье 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

) стабильность муниципальной службы;

) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

) внепартийность муниципальной службы

Также местное самоуправление имеет свои функции. Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все' вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:

) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;

) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добро вольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учреждений и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения - самая обширная функция, в нее входит: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов;

) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления№), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;

) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя, прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например, муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего, из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

) организация - воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

) регулирование - оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

) координация - обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

Таким образом, мы видим, что муниципальное управление имеет сложную структуру, которая формировалась на протяжении многих десятилетий. И в следующей части курсовой работы будут раскрыты этапы развития местного самоуправления.

1.2 История развития местного самоуправления

Так или иначе, но местное самоуправление в России существовало на всём протяжении ее истории и в этом сходятся все отечественные исследователи, занимающие вопросами исторического развития местного самоуправления.

Изначально то, что мы сегодня называем местным самоуправлением, возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, отсюда власть старейшин родов (общин), обладающих такими знаниями и жизненным опытом. Эта самоорганизация людей и есть первичный зачаток местного самоуправления.

С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины (рода) до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Тогда возникло государство.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство. Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи не была одинаковой, то уменьшаясь, то возрастая. Предшественника- ми современного европейского местного самоуправления можно считать демократии античного мира. Греки дали миру представление о гражданственности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах оформился ареопаг как центральный коллегиальный орган полисного (городского) самоуправления. Прочные самоуправленческие традиции Древнего Рима установили понятие «муниципия». Дальнейший шаг сделали средневековые вольные города, которые жили по своим законам (хартиям) и имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности и независимости от феодальных государственных властей. Они сформировали «городское сословие», как особую, достаточно самостоятельную и широкую социальную группу. Здесь же возникли гильдии, братства, коммуны - как гражданские ассоциации, как фундамент самоуправленческих начал.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже 18-19 столетий. Тогда же появились первые теории самоуправления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальной организации снизу, от граждан, а вторая, континентальная, или французская, строила муниципалитет сверху, под началом и контролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению стали базовыми в западноевропейском сообществе, образовав два его типа. В это же время возникло первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

Стала развиваться и наука о местном самоуправлении. Одним из ее основателей был французский государственный деятель, историк и дипломат Алексис де Токвиль, чью книгу «Демократия в Америке», вышедшую в свет в 1835 году, мы цитировали в первой главе.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось, накопило огромный опыт работы. Не только европейские государства, но и США, Япония, Австралия, Турция и многие другие страны накопили значительный опыт демократического решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. В 1975 году Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления - специальный документ, провозглашающий основные права местного самоуправления. К Хартии присоединилось большинство европейских государств, в том числе и Россия, которая ратифицировала ее в 1998 г. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана специальная структура - Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами - региональной и местной. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Самоуправление в России до 1917 года

Хотя институт местного самоуправления в современной России еще очень молод и история его становления отличается от европейской, неверно считать, что в России не было самоуправленческих традиций. Прародительницей самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков, Киев и др.).

Некоторые историки полагают, что города в России возникли раньше, чем государство, другие считают, что каждая древнерусская земля была городом-государством. Фактом же является то, что в Древней Руси существовали и развивались традиции самоуправления. Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. В Киевской Руси верховная власть не была единоличной - боярская дума и вече ограничивали могущество князя, на них же большое влияние оказывала гражданская инициатива населения. В вече принимали участие все свободные граждане, но правом голосовать обладали лишь мужчины и исключительно главы семей. Народ собирался на соборной площади, заслышав зов городского вечевого колокола или глашатаев. Обычай требовал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным. Добиться такого согласия чаще всего было весьма трудно. Иногда, после многочасовых споров дело заканчивалось дракой. Созывать вече могли либо князь, либо группа граждан. Князь и бояре готовились к вече заранее, продумывая, как подать вопрос, чтобы не вызвать негативной реакции большинства граждан.

В сельской местности, в волостях («володети» - править, владеть), издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами. Представители пригородных территорий (слободы, посады) имели право присутствовать и голосовать на вече в столичном (волостном) городе. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции в трудовой деятельности вообще прочно укоренились в сознании русского и близких ему народов.

Правление Ивана IV (Грозного) началось с земской реформы и расширения прав местной власти, а закончилось опричниной, разгромом республик Новгорода и Пскова. У вечевых колоколов были вырваны языки, а сами колокола сброшены со звонниц. И хотя Иван Грозный провел в Московском государстве земскую реформу, ее целью было установление жесткой системы централизованного государственного управления, и это время известно как эпоха покорности и молчания.

В разное время в России то предоставляли местным властям более значительные права, то ограничивали их до минимума. Но самоуправление в России всегда носило сословный характер, и даже самые прогрессивные самоуправленческие начинания имели своей конечной целью усиление государственности.

Первые выборные губные и земские учреждения в России появляются в 16 веке. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Петр I провел также губернскую реформу, которая полностью изменила организацию местной власти. Однако при наследниках Петра все вернулось к назначаемым губернаторам и воеводам.

Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II, которая приняла специальный акт - Грамоту на права и выгоды городов Российской империи. Система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система функционировала под строгим контролем государственных чиновников - городничих, полицмейстеров и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять. Сегодня мы мало знаем о тех людях, которые руководили российскими городами, уездами и губерниями в то время. Эта часть истории нашей Родины недостаточно изучена. Тем ценнее те немногочисленные факты, которые историками открыты и опубликованы. Так красноярский ученый Л.П.

Бердников в 1995 году опубликовал книгу Вся красноярская власть, в которой приводятся сведения о местных губернаторах и градоначальниках за несколько столетий. Из нее мы также узнаем, например, что еще в 1822 году в Иркутске генерал-губернатором Сибири М.М. Сперанским был разработан проект реформ, которые предполагали выборность, гласность и коллегиальность местного самоуправления, изменения в административно-территориальном устройстве Сибири. Проект был отвергнут Петербургом в виду оторванности от жизни и неготовности народа к преобразованиям.

Не все реформы местного самоуправления дошли до Сибири. Но это не значит, что в сибирских городах и селах не было своих самоуправленческих традиций. В Государственном архиве Томской области кузбасские краеведы обнаружили формулярный список о службе кузнецкого купца 2-й гильдии Медникова Антона Константиновича: «выходец из государственных крестьян; образование получил домашнее; причислен в кузнецкие второй гильдии купцы в 1871 г.; по выбору городского общества утвержден в должности кандидата городского старосты на три года с 1874 по 1877 гг.; в должности гласного по введению городового положения с 7 апреля 1877 г.; директором тюремного комитета с 10 июня 1881 г.; городским головой с 1 января 1881 г.; почетным блюстителем кузнецкого мужского приходского училища с 28 января 1882 г.; сделал взнос в пользу кузнецкого приходского училища 300 рублей за 1882, 1883 и 1884 гг…»

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России\ были земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Важно, что эти реформы были осуществлены вскоре после отмены крепостного права.

Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и др.

Органами городского самоуправления после городской реформы являлись городская дума и городская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и местных властей. Поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений. Многие постановления местных органов власти по вопросам, входившим в их исключительную компетенцию, требовали утверждения губернатором. Городской голова, избираемый думой, подлежал утверждению губернатором и входил в систему министерства внутренних дел. Все городские чиновники всецело зависели от государственной системы и, чаще всего, наплевательски относились к решениям депутатов думы, так как это не влияло на их продвижение по службе, заработную плату и т.д.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. Была отменена цензовая (по наличию имущества) система выборов, отменены сословия, местное самоуправление должно было стать более независимым от государственной власти. В короткие сроки было воссоздано более 9,5 тысяч волостных земств. Однако довести до конца эту реформу не удалось, наступил октябрь 1917 года.

Советская власть и местное самоуправление

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Выступления и демонстрации под лозунгом «За советы без большевиков» безжалостно подавлялись.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920-1923 годов при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

Важный урок истории: усиление местного самоуправления способствует преодолению кризисной ситуации в стране, позволяет развить предпринимательство, сохранить и развить инфраструктуру поселений, улучшить качество жизни граждан.

С 1927-1928 годов в СССР наступает новый период развития, период «великого перелома», индустриализации в промышленности и коллективизации в сельском хозяйстве. Этот период характеризуется резким усилением централизации всех сфер жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо волостей и уездов были созданы более крупные сельские районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из словарного оборота. Профессор Л.А. Велихов был репрессирован. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией

СССР 1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов. Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все советы, включая местные, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт «наказов» избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет (исполком), его председателя и заместителей, подотчетных совету. В подготовленные проекты местных бюджетов на сессиях можно было вносить поправки.

Однако фактически выборы в советы, включая местные советы, производились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного кандидата по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Вся собственность (кроме колхозной) являлась государственной, местные бюджеты были частью государственного бюджета.

Партийные чиновники обладали широчайшими полномочиями по надзору за деятельностью местных советов и исполкомов. Даже «сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не была ни истинным народовластием, ни самоуправлением.

Местное самоуправление в современный период

Интерес к идее местного самоуправления возник вновь с началом перестройки, во второй половине 1980-х годов. Руководству страны было ясно, что без местного самоуправления невозможно ни построение демократического общества, ни усиление рыночных начал в экономике. В апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности. В июле 1991 г. был принят российский Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие пороки советской системы еще сохранялись.

В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

В условиях радикальных экономических реформ начала 1990-х годов, которые привели к резкому ухудшению условий жизни населения, и при отсутствии необходимой правовой, экономической и финансовой базы, демократически избранные советы неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета и

Президента России в октябре 1993 года, после которого советы всех уровней были распущены. Переходный период до конца 1995 года характеризовался полным доминированием исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах России были избраны по временным положениям местные советы с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

А в октябре 2003 года была принята новая редакция этого закона (Федеральный закон 131-ФЗ), которая потребовала внести значительные изменения в сложившуюся систему. В соответствии с Законом 131-ФЗ все муниципальные образования были распределены на несколько типов (городские поселения, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа), для каждого типа был установлен свой объем полномочий и источники доходов. Общее число муниципальных образований в ходе реформы увеличилось примерно вдвое за счет создания новых сельских поселений. . Реформа местного самоуправления продолжалась до января 2009 года, когда Закон вступил в действие в полную силу. Однако неизбежно потребуется дальнейшее совершенствование законодательства о местном самоуправлении с учетом опыта его применения на практике.

В заключении надо признать, что у местного самоуправления как относительно автономной структуры власти, было и остается много противников. Основными их аргументами являются: неготовность населения к осуществлению самостоятельной и под свою ответственность деятельности; опасность разрушения государственности и т.д. Многие руководители органов государственной власти субъектов РФ до настоящего времени не могут смириться с необходимостью делиться властью, признать право жителей и избранных ими руководителей муниципальных образований на собственный выбор, на ошибку, - все то, что неизбежно сопровождает процесс приобретения опыта и без чего невозможно сформировать новые демократические традиции по месту жительства.

1.3 Нормативно-правовые основы местного самоуправления

Функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.

Правовая база местного самоуправления включает в себя:

ØМеждународно-правовые документы

ØКонституция РФ

ØИные нормативные правовые акты РФ

ØЗаконодательные акты субъектов Российской Федерации

Международно-правовые документы

В силу прямого указания Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы нашей страны. При этом, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч.4 ст.15).

Вопросы местного самоуправления достаточно широко закреплены в международных документах. К международным актам, затрагивающим вопросы местного самоуправления, относятся такие акты, как Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении и другие акты, принятые в рамках ООН или в ином порядке.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться нормы Хартии.

В I части Европейской хартии местного самоуправления содержатся основные принципы и гарантии местного самоуправления, которые должны быть отражены по возможности во внутреннем законодательстве государств, ратифицировавших Хартию (ст. 2). Среди них:

определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст. 3);

сочетание форм представительной и непосредственной демократии в системе местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач (ч. 1 ст. 4);

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ч. 2 ст. 4);

субсидиарность в решении вопросов местного значения (ч. 3 ст. 4);

допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В этом положении закреплен принцип стабильности территории местного самоуправления (ст. 5);

организационная самостоятельность местного самоуправления, многообразие форм его организации (ч. 1 ст. 6);

недопустимость произвольного вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления при сохранении за органами государственной власти права административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с законом (ст. 8);

закрепление права органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом (ст. 9);

закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (ч. 1 ст. 10);

закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Нужно отметить, что в тексте Европейской хартии местного самоуправления сделана оговорка о том, какое количество принципов должно быть включено в законодательство о местном самоуправлении присоединившимися к ней государствами - не менее двадцати.

Многие положения Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение и получили дальнейшее развитие во внутреннем законодательстве Российской Федерации.

Конституция РФ

В системе нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, особое место занимает федеральная Конституция 1993 г.

Местное самоуправление признается одной из основ конституционного строя Российской Федерации и гарантируется на всей территории государства. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ).

Также в ст. 12 Конституции РФ сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой связи в современной юридической литературе существует спор о правой природе местного самоуправления. Этот спор во многом основан именно на конструкции ст. 12 Конституции России, в которой, по мнению многих специалистов, происходит противопоставление органов местного самоуправления государственному аппарату.

Одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетается государственное и общественное.

Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти.

Третья группа ученых уверена, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве.

Действительно, как указывает профессор Т.Н. Чеботарев, «организационная обособленность органов местного самоуправления вовсе не означает утраты ими государственно-правовой природы. Данный принцип следует понимать как особый критерий разделения власти по вертикали».

Таким образом, местное самоуправление нельзя рассматривать в отрыве от государства. Оно является низовым уровнем публичной власти в государстве. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти имеют другие цели и задачи. Задачей органов местного самоуправления, прежде всего, является обеспечение нормальной повседневной жизни людей. Органы местного самоуправления являются проводниками государственной политики на местном уровне.

В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

установление местных налогов и сборов;

осуществление охраны общественного порядка;

иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

право на судебную защиту;

право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

Конституция РФ 1993г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Ч.2 ст.3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Иные нормативные правовые акты РФ

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта РФ не может противоречить федеральному закону.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.

Закон состоит из 12 глав, объединяющих 86 статей. Объем правового материала, содержащегося в рассматриваемом правовом акте, не позволяет подробно исследовать его на страницах настоящего учебника. По этой причине отметим некоторые ключевые положения Закона.

В нормах Закона закреплены легальные определения многих категорий теории местного самоуправления:

перечислены полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления;

закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления;

подробно перечислены вопросы местного значения для каждого вида муниципальных образований, а также полномочия органов местного самоуправления по их решению;

подробно изложены порядок и условия наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

закреплено большое количество форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;

четко указана система органов местного самоуправления и общие принципы формирования представительных органов муниципальных образований;

указаны виды муниципальных правовых актов;

четко описана финансово-экономическая основа местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере;

установлена ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;

закреплены формы надзора и контроля со стороны органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

Все нормативные правовые акты, прямо или косвенно затрагивающие вопросы организации местного самоуправления на территории всей Российской Федерации или ее отдельного субъекта, должны соответствовать этому Закону.

На сегодняшний день организация и осуществление местного самоуправления регулируются еще рядом федеральных законодательных актов.

Прежде всего, необходимо обратить внимание на федеральные законы, регламентирующие порядок участия граждан в формировании представительных органов местного самоуправления. В 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Он внес изменения в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. Эти законодательные акты являются гарантией подлинной выборности органов местного самоуправления, хотя Закон 1996 г. имеет скорее декларативный характер.

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. определен порядок приватизации объектов муниципального имущества, а также компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в этом вопросе.

Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. регулируются порядок подготовки к регистрации и сама процедура регистрации уставов муниципальных образований, а также вносимых в них поправок. Кроме того, указанным нормативным правовым актом закреплена необходимость ведения государственного реестра уставов муниципальных образований.

Важное значение для развития местного самоуправления имеет и Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г., в котором установлен статус института муниципальной службы и муниципальных служащих, определены основы доступа граждан к муниципальной службе и порядок ее прохождения, установлена система должностей муниципальной службы и т.д. Этот законодательный акт принят в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. и дополняет его нормы, посвященные институту муниципальной службы.

Большую часть правовой основы местного самоуправления составляют законодательные акты о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Так, Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. государственная функция записи актов гражданского состояния была передана органам местного самоуправления с предоставлением соответствующих материальных средств, и в настоящее время указанная функция реализуется загсами муниципальных образований.

Подавляющее большинство законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления имеют региональный характер, т.е. являются законами субъектов Российской Федерации. Нужно сказать, что правовую основу местного самоуправления в России составляют не только те федеральные законы, в названии которых непосредственно содержатся слова «местное самоуправление», «местный» или «муниципальный». Так нами уже был отмечен Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который регулирует основы проведения муниципальных выборов и местных референдумов.

Также можно указать Закон РФ «О средствах массовой информации», которым фактически регулируется порядок создания и деятельности муниципальных СМИ, хотя в тексте этого закона такой вид средств массовой информации не упоминается; Налоговый кодекс РФ, которым определяются конкретные местные налоги и сборы, предназначенные для введения органами местного самоуправления на территории муниципального образования; Федеральный закон «О защите конкуренции», который содержит прямой запрет органам местного самоуправления принимать правовые акты, ограничивающие конкуренцию; и др.

Таким образом, федеральные законодательные акты, составляющие правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть условно разделены на следующие группы:

1)федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;

2)федеральные законы, основным предметом регулирования которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но эти законодательные акты косвенно регулируют отношении, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления;

3)федеральные законы, ни прямо, ни косвенно не регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, но создающие необходимые условия для развития и существования института местного самоуправления в России.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и в других нормативных актах. Среди Указов Президента РФ можно назвать Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению» и Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению».

По состоянию на январь 2010 г. в Российской Федерации принято и действует более 1600 правовых актов федерального уровня, так или иначе регулирующих общественные отношения в сфере местного самоуправления.

Особое место среди источников муниципального права занимают решения Конституционного Суда РФ в форме постановлений и определений.

За последние 13 лет Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно рассматривал дела, связанные с вопросами организации и осуществления местного самоуправления. Этим органом конституционного контроля сформированы важные правовые позиции, позволяющие однозначно трактовать неурегулированные и спорные вопросы нормативно-правового регулирования функционирования института местного самоуправления в нашей стране.

Конституционный Суд РФ «поучаствовал» в защите практически всех сторон организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. При этом можно отметить, что решения Конституционного Суда РФ «были направлены в основном на обеспечение гарантий организационным и территориальным основам местного самоуправления».

Отметим некоторые наиболее значимые решения Конституционного Суда Российской Федерации, объектом защиты в которых являлись те или иные основы местного самоуправления.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. была сформулирована правовая позиция, которая имеет, пожалуй, концептуальное значение для развития института местного самоуправления в России. Суд постановил, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации и население не может быть лишено этого права на основании решения органов государственной власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. было подтверждено право населения самостоятельно формировать представительные органы местного самоуправления и невозможность со стороны органов государственной власти его ограничения.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. было сформулировано и подтверждено сразу несколько правовых позиций. Во-первых, определена невозможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании подзаконных нормативно-правовых субъекта Федерации. Во-вторых, определена невозможность передачи органам государственной власти полномочий местного самоуправления, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления. В-третьих, определена невозможность самостоятельного отказа населения от своего конституционного права на местное самоуправление.

Законодательные акты субъектов Российской Федерации

На уровне субъектов Федерации общие вопросы регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах.

Так в Ростове-на-Дону действует Областной закон от 28.12.2005 № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», который состоит из 6 глав и 31 статьи. В данном областном законе раскрывается понятие «местное самоуправление в Ростовской области», прописываются права граждан на осуществление местного самоуправления, упоминается правовая основа местного самоуправления, прописываются полномочия органов государственной власти Ростовской области в области местного самоуправления, а также, прописывается ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, также прописаны наименования органов местного самоуправления, многие другие положения, касающиеся местного самоуправления на данной территории

Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть приведена в соответствие с новым Федеральным законом.

Таким образом, мы видим, что нормативно-правовая база в области местного самоуправления довольно развита и более того, продолжает совершенствоваться как на федеральном, так и региональном уровне.

2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Осуществление и совершенствование муниципального управления в современной России вызывает необходимость определения результативности данной деятельности, поскольку какую бы деятельность ни осуществлял человек, он всегда стремится выполнять свою работу рационально и эффективно. Рационализм предполагает поиск наиболее удобных и производительных методов выполнения работы, эффективность - наилучший результат, сопоставимый с затратами усилий или ресурсов на достижение этого результата.

Таким образом, в данной главе будут рассмотрены следующие моменты:

üанализ реформирование местного самоуправления в России;

üпроблемы реализации местного самоуправления;

üперспективы развития системы местного самоуправления;

üпути совершенствования местного самоуправления.

2.1 Реформы местного самоуправления в России

Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей. В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с ХVII в. создаются и действуют различные местные органы и представители центра на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного самоуправления на основе представительства различных слоев населения и самостоятельности в ведении местных дел.

Построение эффективной системы местного самоуправления остается одной из важнейших и до сих пор не решенных задач, хотя именно местный уровень власти во многих вопросах несет основную долю ответственности за благополучие российских граждан и местного сообщества. Уже в 90-е годы прошлого века предпринимались неоднократные попытки формирования административно-территориальных и финансовых основ местного самоуправления, отвечающих новым российским реалиям. Одним из первых шагов по децентрализации советской системы управления стал Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1. Попытка обобщить и упорядочить опыт развития местного самоуправления в первой половине 90-х годов ХХ века была предпринята при разработке Федерального закона «Об основных принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации №154-ФЗ от 28.08.1995. Но наиболее полное отражение новые представления о роли и сущности местного самоуправления в России получили в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 №131-ФЗ. Именно этот закон заложил основы новой муниципальной реформы, которая охватила все стороны местного самоуправления и стала, пожалуй, наиболее масштабной после земской реформы 1864 года.

И так, с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране началась реформа местного самоуправления.

Цель реформы - существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению через следующие механизмы:

Øобеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

Øсоздание баланса власти внутри регионов;

Øпрекращение практики «нефинансируемых мандатов»;

Øосуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

К основным направлениям данной реформы относятся

§Создание концептуально нового правового поля для местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в частности:

§принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ);

§принятие Федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 95-ФЗ);

§внесение поправок в Налоговый кодекс РФ;

§внесение поправок в Бюджетный кодекс РФ;

§изменение большого массива отраслевых федеральных законов, касающихся сферы деятельности органов местного самоуправления;

§изменение регионального законодательства по местному самоуправлению: регулированию подлежат около 70 вопросов данной области;

§изменение всей нормативной базы существующих муниципальных образований и разработка нормативных актов, начиная с уставов, для вновь созданных муниципальных образований.

§Изменение территориальной организации местного самоуправления путем повсеместного введения двухуровневой системы «муниципальный район - поселение», ведущего к увеличению числа муниципальных образований, переделу их границ и изменению правового статуса существующих муниципальных образований.

§Изменение структуры органов местного самоуправления: состава, полномочий, способов формирования

§Изменения в способах взаимодействия поселений внутри одного муниципального образования, межмуниципальном сотрудничестве, взаимодействии с органами государственной власти.

§Разграничение собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образования, перепрофилирование и приватизация собственности для приведения в строгое соответствие пообъектного состава публичной собственности установленным законом полномочиям для каждого уровня власти.

§Создание новой концессионной модели муниципального хозяйства.

Также концепция реформы предусматривала создание модели местного самоуправления, базирующейся на принципах:

Øво-первых, максимального приближения местной власти к населению,

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления должен был стать поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в рамках реформы:

üсформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

üразграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти;

üустановлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий;

üсозданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне;

üвпервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия этого закона, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях.

Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в целом завершен.

Вместе с тем, Президент Российской Федерации, напомнив в своем послании о завершении переходного периода, установленного для введения в действие всех положений Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», указал на то, что совершенствование этого закона будет продолжено.

2.2 Проблемы реализации местного самоуправления

Как уже мы выяснили в предыдущих главах, наиболее демократичной формой управления территориями являлось и является местное самоуправление. Местное самоуправление позволяет с большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления решать местные вопросы, поскольку оно способно сочетать в себе интересы малых сообществ, интересы и права человека с проводимой государственной политикой, с государственными интересами.

Несмотря на это, из приведенного анализа становления местного самоуправления в России можно сделать вывод, что с формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Именно поэтому проблемы организации местного самоуправления приобрели в настоящее время особую актуальность.

Так обыденное восприятие неблагополучного положения в сфере ответственности местной власти, формируется то и дело появляющимися сообщениями о катастрофических происшествиях в коммунальном хозяйстве, запредельном для большинства населения росте стоимости коммунальных услуг, забастовках учителей и других подобных инцидентах.

Трудно не согласиться с оценкой, данной Президентом Путиным: - «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах. Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое».

Конечно, сами по себе эти слова не дают реального представления о масштабах проблем и причинах их возникновения, но со всей определенностью свидетельствуют о достижении «точки кипения», после которой оставлять их нерешенными становится невозможным.

Среди тем, чаще всего вызывающих дискуссии, можно выделить ряд ключевых общеполитических проблем, от подходов, к решению которых, зависит развитие местного самоуправления в долгосрочной перспективе.

В муниципальной среде ударение чаще всего делается на финансовых проблемах. Начиная с 1992 года, доходы местных бюджетов постоянно снижались. Налоговая реформа 2000 -2001 годов, имевшая целью общее снижение налогового бремени на предпринимательство, в значительной степени была осуществлена за счет отмены большинства местных налогов, при этом потери местных бюджетов не компенсировались, хотя это и предусмотрено Конституцией Российской Федерации и законодательством.

В результате у муниципальных предприятий ЖКХ накопились огромные задолженности. На протяжении более чем десятилетия в подавляющем большинстве городов, поселков и сел не велось капитальное строительство, коммунальные инфраструктуры не обновлялись.

По мнению губернатора Вологодской области В.Позгалева в местные бюджеты поступает всего лишь 10 % доходов консолидированного бюджета России, тогда как в федеральный бюджет 60%, а в региональные 30%.

Отсутствие каких-либо намерений со стороны федерального центра обеспечить реализацию конституционных прав органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, а также стремления установить "справедливое" распределение налоговых доходов свидетельствуют, что централизация финансовых ресурсов является не столько лишь вполне естественным в условиях экономического кризиса средством разрешения краткосрочных проблем, сколько одним из инструментов политики централизации власти.

С финансовыми проблемами, как правило, связывают нечеткость определения полномочий местного самоуправления и в частности, так называемые, "нефинансируемые федеральные мандаты". Этот эвфемизм означает, что органы местного самоуправления должны выполнять множество обязательств государства, установленных федеральными законами, на исполнение которых доходов местных бюджетов недостаточно, а из федерального бюджета соответствующие средства не предоставляются либо перечисляются в недостаточном объеме.

Важной политической проблемой остается реализация положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении и принципов Европейской Хартии Местного Самоуправления не с формально-правовой точки зрения, а с позиции соответствия содержания деятельности органов местного самоуправления потребностям общества в условиях конкурентной рыночной экономики и демократической политической среды.

Одной из составляющих этой проблемы является сильный перекос полномочий в пользу исполнительной власти, в ущерб представительной демократии. Политическая власть на местном уровне монополизируется, в результате возникает тотальная зависимость от нее хозяйствующих субъектов и сопровождающая этот процесс повальная коррупция. В условиях перманентного социально-экономического кризиса, неразвитости институтов гражданского общества, отсутствия политической структуризации общества и политической конкуренции, такая монополизация порождает отчуждение населения от публичной власти. В результате электоральный эскейпизм постоянно растет.

Другую группу составляют проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. С одной стороны, это - зачастую, болезненное восприятие самостоятельности органов местного самоуправления и невозможности прямо подчинить их органам государственной власти. Причем такое отношение характерно не только чиновникам, но и представителями сложившегося в девяностые годы идеологического течения, представители которого именуют себя "государственниками". С другой стороны, многие теоретики и практики считают местное самоуправление, в лучшем случае, негосударственным институтом, а в худшем - институтом, противостоящим государству. В результате, федеральная политика в отношении местного самоуправления и видение местного самоуправления органами власти субъектов Федерации представляют собой «винегрет» из этих крайне противоречивых идеологических парадигм.

Также к проблемам реализации местного самоуправления можно отнести:

- отсутствие целостной системы государственного территориального управления;

неточность в определении компетенции уровней власти;

недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;

противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;

недостаточная подготовленность кадров;

недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;

недостаточно рациональная территориальная организация;

неоптимальные структуры органов управления;

непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления, как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Таким образом, мы видим, что местное самоуправление нуждается в дальнейшем реформировании. Так в следящей главе будут описаны перспективы развития местного самоуправления и предложены основные пути совершенствования.

2.3 Перспективы развития системы местного самоуправления и основные пути совершенствования

Из предыдущей главы мы видим, что местное самоуправление имеет множество проблем и ели некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.

Для устранения субъективных, краткосрочных причин требуется устранить неясности в определении компетенции местного самоуправления, закрепить соответствующими нормативными актами многоуровневую систему территориальной организации местной власти, а также определить компетенцию каждого уровня.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.

Также необходимо:

создать правовые возможности для формирования малыми муниципальными образованиями объединенных администраций в целях экономии расходов на управление;

создать условия для межмуниципальной кооперации в решении общих задач;

повысить эффективность механизмов государственного контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими законодательства и исполнения государственных полномочий;

усилить публичный контроль за деятельностью местного самоуправления, повысив роль представительных органов и разработав конкретные механизмы реализации ответственности местной власти перед населением;

создать возможность формирования бюджетов более высоких территориальных уровней управления (районов; административно-территориальных образований) за счет целевых отчислений из бюджетов нижестоящего уровня на решение совместных задач муниципалитетов, а также за счет целевых средств, выделяемых из федерального и региональных бюджетов на исполнение государственных полномочий.

Указанные меры хорошо зарекомендовали себя в зарубежной практике. Отдельные элементы уже используются в России, но, по мнению специалистов, только их комплексное и широкое распространение может дать заметный эффект. Реализация должна основываться на федеральном правовом регулировании, так как связана с решением задач укрепления государственности, создания условий для долгосрочного экономического роста. Как показала практика, перенос центра управления реформ местного самоуправления в регионы приводит к неуправляемости процесса.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги проведенного мной исследования можно сделать следующие выводы.

В Российской Федерации, как в демократическом и федеративном государстве, признаётся и гарантируется местное самоуправление. Муниципальная служба - это одна из ветвей местного самоуправления.

Для нормального функционирования демократического государства необходимо наличие эффективного местного самоуправления. Европейская Хартия о местном самоуправлении трактует, что «органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя». Это признано и гарантировано Основным законом нашего государства.

Муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью. Муниципальная служба осуществляется только в органах местного самоуправления. Муниципальная служба осуществляется только на должностях муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Правовые основы, регулирующие муниципальную службу условно можно разделить на три уровня федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» разграничена компетенция федеральных и региональных органов государственной власти, а так же органов местного самоуправления в вопросах правового регулирования муниципальной службы.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, так как практически муниципальная власть чаще всего взаимодействует с органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближённой к населению, избираемый населением и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Местное самоуправление формирует мобильную систему управления, достаточно приспособленную к местным территориальным или этническим особенностям, а также способствует процессу развития гражданских инициатив.

Таким образом, муниципальная служба как понятие используется для определения характера и рода деятельности людей, отражая факт управления муниципальными правами.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно - правовая база

1.Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, с. 445

.Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // «Собрание законодательства РФ», 07.09.1998, N 36, ст. 4466.

.Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822

.Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // «Собрание законодательства РФ», 05.03.2007, N 10, ст. 1152.

.Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24, ст. 2253.

.Федеральный закон от 26.11.1996 № 138 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской

.Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497.

.Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // "Собрание законодательства РФ", 28.01.2002, N 4, ст. 251.

.Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // "Собрание законодательства РФ", 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3108.

.Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-Ф3 «Об актах гражданского состояния» // "Собрание законодательства РФ", 24.11.1997, N 47, ст. 5340.

.Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 закона Республики Коми от 31 октября 1994 года Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрани Законодательства РФ. 1998. № 4. с. 532.

13.Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // Собрание Законодательства РФ. 2000. № 50. с. 4943

Авторские источники

14.Бабун Р.В. Организация местного самоуправления: Учебн. пособие. - М.: КноРус, 2010.

.Барцина И.Н., Егорова В.К. Муниципальное управление: энциклопедический словарь. - М.: Издад-во РАГС 2008.

.Братоновский С.Н. основы местного самоуправления: курс лекций. Учеб. пособие. - М.: ЮНИТИ, 2009.

.Зотов В.В. Система муниципального управления: Учебник для вузов. - СПб.: Лидер, 2005. с. 493

.Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление в России: Учеб. пособие. Гриф УМО. 5-е изд., доп. И перераб. - Ростов-на-Дону, ИЦ «Март», ООО «ФЕНИКС», 2010.

.Парахин В.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие для вузов: Допущено УМО / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев, Л.Н. Ганшина. - 2е изд., стер. - М.: Кнорус, 2010.

.Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: учебник. - М., 2005. с 14.

.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: Учебник, 3-е изд. - М.: Норма 2008.

.Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учеб. пособие. - М.: КНОРУС, 2010.

Электронные ресурсы

23.Википедия: свободная библиотека: Муниципальное управление. - 2010 [Электронный ресурс]. URL:

<#"justify">24.Фасеев И.Ф. Проблемы развития местного самоуправления и территориальная организация местного самоуправления // Российская объединённая демократическая партия «Яблочко» [Электронный ресурс]. URL:

<http://www.yabloko.ru/municipal/library/Problemy_razvitiya_mestnogo_samoupravlenya_territorialnaya_organizatsya_mestnogo_samoupravlenya> (дата обращения 27.03.2013).