Сделать выводы о проведенном исследовании.
Объектом научного исследования являются правоотношения в сфере осуществления прокурорского надзора за указанными видами деятельности в целом, а также в связи с принятием процессуальных решений.
Предметом исследования выступают правовая регламентация деятельности по приему, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, а также прокурорского надзора за ее законностью, круг полномочий и деятельность прокурора в рамках обозначенных правоотношений, формы обеспечения средствами прокурорского надзора соблюдения закона, прав, свобод и интересов заявителей о преступлениях.
Ученые, которые занимались исследованием прокурорского надзора, являлись, в частности, сами авторы концепции прокурорского надзора - ученые НИИ при Генеральной прокуратуре РФ. Далее мы выделяем таких видных научных деятелей, как Сухарев А. Я. - советский и российский ученый - юрист и видный государственный деятель; Синельщиков Ю. П. - председатель коллегии адвокатов «Синельщиков и партнеры», доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Московского городского педагогического университета, бывший первый заместитель прокурора г. Москвы; Ю.Н. Белозерова, а также П.А. Лупинская, М.С. Строгович, Г.П. Химичева, А.А. Чувилев; ряд юристов - практиков, теоретиков, чьи публикации были использованы при написании данной работы.
В исследовании анализируются: действующее законодательство, судебные и ведомственные акты, труды ученых и специалистов в области прокурорского надзора. Кроме того, основу исследования составили результаты изучения уголовных дел, материалов об отказе в возбуждении уголовных дел, приговоров судов, протестов, представлений прокурора и других материалов. В работе сопоставляется действующее законодательство и его реальное правоприменение в деятельности органов прокуратуры. Использовались данные статистических отчетов, сводок, обзоров, иных аналитических документов о результатах наработанной практики.
Таким образом, полагаем, что тема представленной работы является актуальной и нуждается в исследовании в связи с проблематикой прокурорского надзора соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
Глава 1. Общая характеристика прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях
§1.1 Сущность, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях
Прокурорский надзор занимает одно из центральных мест в государстве, конституция которого провозгласила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Стоит отметить, что в основном законе страны нет полноценной главы, посвященной такой системе как органы прокуратуры. Лишь статья 129 Конституции РФ дает определение прокуратуры и раскрывает некоторые основные признаки.
Надзор - это одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности. В толковом словаре надзор - это наблюдение с целью присмотра, проверки. Юридический словарь дает определение прокурорскому надзору, который является осуществляемым органами прокуратуры надзором за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзором за соблюдением этими органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзором за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Это один из важнейших видов правоохранительной деятельности государства. Под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов путем своевременного выявления и принятия мер к установлению их нарушений, привлечения виновных к ответственности. Прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности. Прокурорский надзор - это вид деятельности специально уполномоченных органов государственной власти - органов прокуратуры, осуществляемой от имени РФ в целях установления состояния соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории РФ и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, осуществляемой с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их выполнения.
Прокурорский надзор в указанной сфере - это действия соответствующих прокуроров в досудебной стадии уголовного процесса в пределах их компетенции с использованием предоставленных им законом полномочий по обеспечению законности при расследовании преступлений.
Прокурорский надзор за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях является одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры на досудебных стадиях уголовного процесса. Вместе с тем осуществление такого надзора является частью содержания такой деятельности прокурора. Прокурор обязан обеспечивать постоянный надзор за соблюдением законов всеми органами, независимо от их ведомственной подчиненности, для чего уголовно-процессуальный закон наделил его властно-распорядительными полномочиями, в том числе рядом полномочий, принадлежащих только ему.
Изучаемое направление прокурорского надзора не имеет собственного правового регулирования, закрепленного в нормах Закона о прокуратуре, однако оно отражено в УПК РФ и нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность правоохранительных и иных органов.
Деятельность прокурора направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях причастности их к производству по уголовным делам на всех досудебных стадиях, в том числе при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Не только решается задача реального обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан, но и обеспечивается защита интересов общества и государства в части исполнения требования закона о том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности. Поэтому главным признаком, раскрывающим суть данного вида прокурорской деятельности, является реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора прав и законных интересов. Прокурор наделен целым рядом правовых возможностей, с помощью которых обеспечивается законность приема, регистрации, проверки и разрешении сообщений о преступлениях. В практическом плане деятельность органов прокуратуры при обеспечении обозначенных функций является правозащитной.
Признаками данного направления деятельности являются: обеспечение точного и безусловного исполнения поднадзорными органами законов по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихся преступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении преступных посягательств.
В основе признаков лежит базовая задача уголовного судопроизводства: обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности.
Сущность любого направления прокурорской деятельности определяется ее предметом и стоящими перед ней задачами (базовыми и конкретно-функциональными). Деятельность прокурора представлена, главным образом, организацией непрерывного надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. При этом он использует закрепленные в законе полномочия властно-распорядительного характера так, чтобы ни одно действие или принятое решение не расходилось с законом, что, в свою очередь, обеспечивает успешную реализацию назначения уголовного судопроизводства.
Сущность надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации их полномочий по предупреждению и пресечению преступлений, эффективного решения ими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных в этом лиц, точного соответствия закону процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел.
Данное направление надзорной деятельности имеет четко выраженные границы деятельности: с момента фиксации надлежащим субъектом первичной информации о преступлении и до принятия одного из предусмотренных законом решений. Деятельность осуществляется четко очерченным законом кругом участников, специфична по порядку организации и форме осуществления, строго ограничена во времени. Специфичны и итоговые процессуальные акты.
Задачи, исходя из этимологического смысла, это то, что требует исполнения, разрешения. Они неразрывно связаны с предметом надзора.
Задачами являются: установление наличия либо отсутствия повода или основания к возбуждению уголовного дела, закрепление следов преступления.
Считаем, что задачи и цели следует подразделять на две группы: общие и специальные (отраслевые). Первые закреплены в Законе о прокуратуре, другие отражены в предмете надзора.
Более подробно раскрывая содержание задач, мы предлагаем следующий подход, который, по нашему мнению, является наиболее верным.
Задачи:
) обеспечения на досудебных стадиях уголовного судопроизводства реализации основного его назначения, смысл которого состоит в защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, равно как и в защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод;
) безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числе точного исполнения закона, устанавливающего порядок приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
) безусловного исполнения требования закона при возбуждении уголовного дела, чтобы ни одно преступление не осталось нераскрытым, и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало ответственности;
) безусловного и точного соблюдения установленного законом порядка возбуждения и расследования уголовных дел, сроков их расследования и прочих сроков;
) проверка (не реже одного раза в месяц) законности разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях;
) ежедневные проверки, незамедлительное принятие мер, вынесение процессуальных решений;
) пресечение незаконных действий, обеспечение выполнения законных требований;
) обеспечения точного и неуклонного исполнения требований УПК РФ при производстве предварительного расследования и др.
Задачи, думается, заключаются в том, чтобы:
.Преступление не осталось нераскрытым;
.Лицо, совершившее преступление, не избежало ответственности, установленной законом;
.Никто не подвергался незаконному и необоснованному привлечению к ответственности;
.Никто не подвергался незаконному ограничению прав;
.Соблюдалась установленная законом процессуальная форма (порядок возбуждения уголовного дела и его расследования, сроки, права участников уголовного судопроизводства);
.При расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела и др.
Достижение указанных задач обеспечивается в их неразрывном единстве.
Согласно иному подходу, также заслуживающему внимания, выделяются следующие цели и задачи прокурорского надзора в изучаемой сфере:
Цели: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
Задачи: обеспечение возможности использовать права и свободы в соответствии с их значением; обеспечение выполнения субъектами правоотношений своих обязанностей; правильное и единообразное понимание и применение законов.
Переходя к вопросу о понимании предмета прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, отметим, что он не получил своего законодательного закрепления. Так как предмет тесно связан с сущностью, целями и задачами надзора, полагаем, необходимо подробно охарактеризовать эту связь.
Ст.29 ФЗ «О прокуратуре РФ» определяется предмет надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Предмет надзора - обеспечение законности решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия. Данное положение лишь частично характеризует предмет прокурорского надзора за обозначенными правоохранительными органами.
В предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими данные виды деятельности, входит законность производства всех процессуальных действий следователя и органа дознания. Понятие "законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия", включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и предварительного следствия всех без исключения процессуальных решении, вне зависимости от того, требуется получение санкции прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в суд.
Предметом прокурорского надзора является законность в целом всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно выделить основные моменты досудебных стадий уголовного процесса, где предметом прокурорского надзора будет являться законность важнейших действий и процессуальных решений следователя и органа дознания. К ним относятся, в том числе и законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждения и отказа в возбуждении уголовных дел.
В ведомственных актах Генеральной прокуратуры РФ обращается внимание на необходимость единого подхода к организации прокурорского надзора за исполнением законов всеми органами. С момента поступления заявления или сообщения о противоправном деянии, которое в соответствии с характеризующими его признаками, говорит о наличии преступления, прокурорами обеспечивается безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности, до принятия окончательного решения. Например, проверки законности решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
Если говорить о нормативном закреплении гарантий законности и обеспечения прав граждан в деятельности, конкретно взятого органа, например, полиции, то заключительный раздел закона «О полиции», в котором ст.52 говорит о том, что этот надзор осуществляет Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Порядку приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях посвящена гл. 19 УПК РФ. Так, в соответствии со ст.144 УПК РФ следователь, дознаватель, орган дознания обязаны принимать и проверять заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, и своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством.
Надзорная деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса основывается на трех этапах работы с заявлениями, сообщениями о преступлениях:
) прием, регистрация и проверка;
) рассмотрение (разрешение);
) принятие решения по вопросу о возбуждении уголовного дела.
По нашему мнению возможна иная вариация этапов:
)Прием, регистрация;
)Проверка, разрешение;
)Принятие решения.
Прокурорский надзор необходим в равной мере на всех трех этапах. Если не принято на рассмотрение заявление или скрыто от регистрации заявление или сообщение о преступлении, то тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления и осуществлению прокурорского надзора.
Полагаем, что необходимо раскрыть сущность каждого из действий, осуществляемых в ходе надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
По своей сути прием, регистрация, проверка и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях как виды деятельности состоят в том, что:
специально уполномоченный законов субъект устанавливает наличие или отсутствие оснований или поводов к возбуждению уголовного дела, принимает решение о начале уголовного производства, определяет субъект к подследственности, все это формулируется в процессуальной форме.
Проверка заявлений и сообщений о преступлениях состоит не в сборе, проверке и оценке доказательств. Мы полагаем, что она заключается в особого рода собственно надзорной деятельности прокурора.
Разрешение заявлений и сообщений о преступлениях направлено на установление признаков преступления. На этапе разрешения заявления или сообщения о преступлении гарантирующая роль прокурора проявляется в обеспечении требований закона о своевременности разрешения, обоснованности принимаемых решений, соблюдении процессуальной формы и прав заявителей. Так как эта стадия наиболее скоротечна, она требует повышенной оперативности и доступности механизма обеспечения прав, т.е. прокурорского надзора.
В изучаемой сфере повсеместно происходят наиболее опасные и часто непоправимые нарушения прав граждан. Крайне важна защита прав и интересов заявителей о преступлениях. В связи с этим в законодательстве предусмотрен ряд гарантий: по субъекту (право обжалования), по форме выражения (защита, охрана прав), иные юридические гарантии. Наиболее актуальны такие аспекты обеспечения прав, как средства прокурорского надзора.
Прокурорский надзор, как гарантия защиты прав, имеет непосредственную задачу как предупреждение нарушений закона и прав заявителя, так и восстановления уже нарушенных прав, установления и предоставления мер и средств для их восстановления. Защита означает активное вмешательство в процесс реализации прав с целью устранения негативных моментов, восстановление в случае нарушений. Охрана: возможность влиять правовыми средствами на степень ответственности виновных должностных лиц и органов в случаях, когда их действия или бездействия препятствуют нормальному осуществлению прав, участи органов прокуратуры в совершенствовании законодательства. Надзорная практика показывает, что гарантий у заявителей очень мало.
Прокурор полномочен инициативно выявлять и реагировать не только на незаконные индивидуальные решения, действия, но и на те, что затрагивают права и интересы неограниченного круга заявителей.
В связи с подачей заявления о преступлении заявитель вправе:
)Заявлять органам, осуществляющим предварительное расследование, прокурору и суду об известном ему преступлении любым доступным для себя способом;
)Быть осведомленным должностным лицом либо органом о принявшем заявлении о преступлении, о правах и обязанностях заявителя, порядке разрешения заявления, а также обжалования действий и решений по заявлению;
)Знакомиться с материалами проверки по заявлению, затрагивающим его права и интересы, в случае принятия по заявлению решения об отказе в возбуждении уголовного дела;
)Получать от государства в порядке, предусмотренном законом, возмещение вреда, причиненного незаконными действиями и решениями органов или должностных лиц при разрешении заявления;
)Обжаловать в порядке, предусмотренном законов, действия и решения органов или должностных лиц, разрешающих заявление, прокурору либо в суд, отозвать свою жалобу.
Обязан:
)Являться по требованию органа или должностного лица, разрешающего заявление о преступлении, а также прокурора;
)Дать объяснение по существу заявления или жалобы;
)Предоставить имеющиеся у него документы, предметы, подтверждающие сведения, изложенные в заявлении либо указать на них, а также на лиц, ими располагающих.
На заявителе лежит бремя предоставления доказательств обоснования заявления или жалобы. Это значительно повышает его ответственность.
В общей характеристике надзора также следует остановиться на краткой характеристике заявления и сообщения о преступлении.
Уголовное судопроизводство начинается с момента получения сообщения о преступлении.
Надзор за соблюдением требований закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях продолжает оставаться одним из приоритетных направлений деятельности прокурора. Ежегодно по России в правоохранительные органы поступает огромное количество заявлений о преступлениях и иных происшествиях.
УПК РФ значительно расширил нормы, регламентирующие порядок приема и проверки сообщений о преступлениях. Прием, регистрация, проверка и разрешение сообщений о преступлениях стали носить более формализованный характер. Эти действия подверглись детальной, по мнению законодателя, регламентации. Однако применение норм в гл. 19 УПК существенно затруднено возможностью их неоднозначного толкования и, следовательно, применения.
Сообщение о преступлении - это заявление о преступлении, явка с повинной, рапорт об обнаружении признаков преступления, оформляемые процессуальными документами, предусмотренными ч.2 ст.20, ст.141-143 УПК РФ. Около 90% всех заявлений и сообщений о преступлениях поступают в органы внутренних дел.
Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах: устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как в письменном, так и в устном виде; сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученные из других источников. Письменные заявления подписываются заявителем. Устные заявления заносятся в протокол, который подписывается лицом, принявшим заявление и заявителем. Если устное сообщение о преступлении сделано при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действия или судебного разбирательства. Заявитель предупреждается об уголовной ответственности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной - добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении - заносится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения, полученные из иных источников информации, принимаются лицом, получившим данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении не являются поводом для возбуждения уголовного дела. Анонимные письма и заявления о преступлениях направляются прокурором в другие правоохранительные органы в зависимости от содержания обращений.
Сообщение о преступлении должно отвечать требованию проверяемости, т.е. в нем необходимой принадлежностью является указание на источник содержащейся в нем информации. Как правило, поступающие в правоохранительные органы сообщения о преступления, нуждаются в проверке - это сам по себе сложный и ответственный этап в их деятельности. Проверка должна проводиться в сжатые сроки с точным выдерживанием установленных законом параметров.
Под отказом в приеме сообщения о преступлении не следует понимать бездействие органа дознания, следователя и прокурора при поступлении сообщения о преступлении. Анализ норм УПК позволяет сделать вывод о том, что отказ в принятии сообщения о преступлении - самостоятельное процессуальное решение.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщения о преступлении, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.
Генеральный прокурор, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, своевременной проверки всех находящихся на рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, пресечения случаев проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.
Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, в случаях его продления руководителем следственного органа, начальником органа дознания - в десятидневный, а в исключительных случаях при продлении руководителем следственного органа, прокурором - в срок 30 суток.
Вся деятельность прокурора по надзору за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях отражается в соответствующих материалах, а также приобщаются принятые им решения.
Правовая основа указанных видов деятельности: Конституция РФ, федеральные законы, нормативные акты федерального уровня, регулирующие вопросы наиболее общего характера, ведомственные нормативные акты, определяющие тактику и методику, порядок реализации законодательства в условиях конкретных ситуаций и др. Основными являются УПК РФ и акты, издаваемые Генеральный прокурором РФ.
Исходя из вышеизложенного, полагаем, можно сделать вывод о том, что сущность, цели и задачи прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях характеризуются следующими моментами:
во-первых, они находятся в неразрывной связи с предметом и пределами надзора;
во-вторых, на них базируется вся деятельность прокурора в указанной сфере:
в-третьих, они позволяют понять, что являет собой изучаемое направление деятельности прокуратуры.
И, наконец, не имея представления о сущности надзора, его целях, задачах, невозможно дать исчерпывающую характеристику предмету надзора, его пределам, полномочиям прокурора и другим аспектам, входящим в предмет данного исследования.
§1.2 Предмет и пределы прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях
Как отмечается историками, предмет прокурорского надзора начинает формироваться еще в XVIII веке. Позднее в предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими следствие (дознание еще не существовало) уже включается полномочия по проверке сообщения о преступлении.
Вопрос о предмете надзора является одним из сложных в теории, которая, по мнению ряда авторов, исследуя предмет надзора, недостаточное внимание уделяет отдельным участкам. Мы отмечаем, что в науке нет понятия предмета прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Полагаем, это не имеет принципиального значения, поскольку данное направление деятельности прокурора охватывается надзором за органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность.
По мнению одних авторов, под предметом прокурорского надзора понимаются сами законы, за точным исполнением которых осуществляется надзор, либо исполнение законов. Другие полагают, что предмет тождественен объекту надзора, т.е. законность действий органов, в отношении которых осуществляется надзор. Отождествляя предмет надзора и его объект, нивелируется сама сущность объекта. Объект как деятельность поднадзорных органов, деятельность по исполнению законов, либо законность деятельности поднадзорных органов, либо сами органы, организации, должностные лица, предусмотренные законом. Думается, данные определения являются не верными. Объект - это законность всей деятельности поднадзорных субъектов, а предмет - законность конкретных актов (действий, решений).
Предмет - всякое материальное явление, вещь, круг знаний и др. Объект - то, что существует независимо от человека, явление внешнего мира, предмет и др. Предмет - то, на что направлена мысль, что образует ее содержание или то, на что направлено какое-либо действие. Предмет обращает внимание прокурора на те или иные акты поднадзорных органов, законность которых следует проверить. Предмет всегда характеризует объект как внешнее явление, на которое направлено внимание, деятельность. Объект надзора - органы предварительного расследования, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.
В качестве внешнего явления выступает: соответствие уголовно-процессуальному закону деятельности специально уполномоченных на прием, регистрацию, проверку и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях органов и должностных лиц, ее результаты, оформленные надлежащим образом в виде процессуально-правовых актов, соблюдение прав и законных интересов граждан. Иными словами¸ это и есть предмет надзора за указанными видами деятельности. Предмет связан с реализацией уголовно-процессуальных норм, с осуществлением уголовно-процессуальной деятельности, поскольку деятельность по приему, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях является ее частью.
Предметом прокурорского надзора является законность приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях в целом как вида государственной правоохранительной деятельности.
Структура предмета надзора: соблюдение в процессе приема, регистрации, проверки и разрешении сообщений и заявлений о преступления прав и свобод лица, пострадавшего от преступления, а также лица, возможно причастного к его совершению, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность действий, процессуальных и иных решений, принимаемых специально уполномоченными органами и в ходе и по результатам разрешения заявления, сообщения о преступлении.
Предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, определен Законом о прокуратуре (ст.29). Он заключается, в том числе, в соблюдении прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.
Таким образом, исходя из положений Закона о прокуратуре, предмет надзора изучаемой отрасли состоит из пяти элементов.
) соблюдение прав человека и гражданина в досудебной стадии уголовного судопроизводства на всех его этапах;
) соблюдение установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях;
) законность выполнения ОРМ по выявлению преступлений и изобличению лиц, их совершивших;
) исполнение требований закона о проведении расследования преступлений;
) законность выполнения решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие.
Названные пять элементов предмета надзора исчерпывающим образом определяют сферу прокурорской деятельности при реализации прокурором полномочий по обеспечению точного и безусловного исполнения законов.
При этом первый элемент предмета надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина - является определяющим, так как регулирование данной сферы правоотношений распространяется на реализацию всех последующих элементов предмета надзора.
К сожалению, на современном этапе имеет место некоторое смещение акцентов в практике прокурорского надзора, и на передний план нередко выдвигается задача усиления мер по борьбе с преступностью любыми средствами.
Организация и осуществление надзора за соблюдением законов в изучаемой сфере прокурорской деятельности должны быть всецело подчинены решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования, неотвратимости ответственности за преступления, изобличения виновных, а также охране прав и свобод в отношении участвующих в деле лиц. Здесь опять-таки прослеживается неразрывная связь предмета с целями и задачами надзора.
Законодатель прямо указывает на случаи, когда правоохранительные органы будут нести ответственность за нарушения закона, а именно, если они не исполняют законные требования прокурора, которые вытекают из его полномочий по осуществлению надзора в этой сфере. Наша позиция относительно данного положения сводится к тому, что указание именно на «законные требования» в какой-то степени говорит и об ответственности самого прокурора, если он не будет действовать в соответствии с буквой закона.
Таким образом, предметом прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях является соблюдение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, установленного законом порядка принятия, регистрации, учета и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе и по тем вопросам, которые не относятся к их ведению. Этот вид надзора занимает главное место в системе прокурорского надзора. От того, как оперативно и законно будут разрешены все заявления и сообщения о преступлениях, в значительной степени зависит успешное раскрытие и расследование преступлений.
Пределы надзора связываются с моментом принятия первого процессуального решения или же с областью процессуальных решений, складывающихся по поводу принятия сведений о преступлениях. Это категория, позволяющая определить границы реализации полномочий прокурора.
Пределы надзора определяются по трем критериям:
)По кругу органов, организаций, должностных лиц, за которыми надзирает прокурор в изучаемой сфере деятельности;
)По кругу нормативных актов, за точным исполнением которых надзирает прокурор;
)По характеру властных полномочий прокурора.
Пределы ограничены, с одной стороны, фактом приема и регистрации заявления или сообщения о преступлении (либо отказа в этом) органом или лицом, полномочным по его проверке и разрешении, с другой стороны - фактом принятия решения в порядке, установленном УПК РФ. Непосредственно разрешение заявления или сообщения о преступлении включает в себя деятельность, осуществляемую после ее приема, в том числе изучение и оценку информации, проверку и разрешение по существу. Это исключает ограничение пределов проверки задачей выявления признаков наличия или отсутствия преступления.
При обеспечении надзора пределы надзора определяются: по второму элементу предмета надзора, который был обозначен нами ранее - обеспечению соблюдения установленного законом порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях - сферой правоотношений, возникающих из обязанностей принимать и разрешать заявления и сообщения о любом совершенном или подготавливаемом преступлении, т. е. реальным наличием поводов и оснований к принятию решения о возбуждении уголовного дела.
Определившись с такими категориями, как сущность, цели, задачи надзора, его предмет и пределы, можно дать более полную и развернутую характеристику полномочиям прокурора и организации его работы.
Глава 2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях
§2.1 Полномочия прокурора, направленные на выявление нарушений закона
Говоря о полномочиях прокурора в указанной сфере, прежде всего, необходимо определиться со смысловым значением категории полномочие. В русском языке полномочие означает право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь. В свою очередь право представляет собой, в том числе, узаконенную возможность что-либо осуществлять, действовать, поступать каким-нибудь образом.
Следовательно, основополагающими моментами, определяющими смысловую природу полномочий прокурора, полагаем, являются следующие:
)Право на совершение определенных действий - в данном случае - атрибут определенного должностного лица - прокурора;
)Сама возможность совершения определенных действий составляет суть, предмет этого права и обеспечивает выполнение задач, стоящих перед прокурором;
)Указанное право базируется на его регламентации, обеспечении и защите, в данном случае, законом.
Полномочия прокурора, содержащиеся в УПК РФ, можно традиционно разделить на три группы: полномочия, направленные на выявление нарушений закона; полномочия, направленные на устранение нарушений закона; полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона. Характерной их чертой является то, что эти полномочия носят ярко выраженный властно-распорядительный характер, как было уже обозначено нами ранее. Полномочия прокурора являются универсальными: ими в большинстве случаев пользуются не только сами прокуроры, но и их заместители, старшие помощники, помощники, прокуроры отделов и управлений. Такие полномочия в одинаковой степени распространяются на все поднадзорные органы.
Реализация полномочий позволяет решать триединую задачу: выявлять нарушения закона в деятельности поднадзорных субъектов, устранять выявленные нарушения и предупреждать их. Предпосылкой осуществления надзорных полномочий прокурором являются нормы закона, предусматривающие соответствующие права и обязанности прокурора.
Особенностью надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях вообще уже достаточно давно в юридической литературе признается отсутствие детализации полномочий прокурора, по сравнению с иными направлениями.
Полномочия прокурора по надзору за уголовно-розыскной деятельностью и предварительным расследованием соответственно устанавливаются уголовно-розыскным законодательством (законодательством теории оперативно-розыскной деятельности) и уголовно-процессуальным законодательством.
Полномочия прокурора регламентируются УПК РФ, ФЗ «О прокуратуре РФ», ведомственными актами. Подробная регламентация полномочий прокурора представлена в УПК РФ. Кодекс расширяет круг полномочий, дублирует их, добавляет новые. Они являются тем процессуальным инструментом, с помощью которого надзирающий прокурор способен добиться реального обеспечения законности.
В УПК РФ надзорные полномочия прокурора определяются в общем виде, вместе с тем отдельными нормативно-правовыми актами внесено много новых положений, направленных, прежде всего, на повышение роли прокурора в обеспечении прав заинтересованных лиц, предупреждение и устранение нарушений закона.
Правовой режим полномочий прокурора в рассматриваемой сфере должен соответствовать тому, который существует в рамках дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной деятельности, о чем нами уже было сказано ранее.
Особенность полномочий прокурора определяет их императивность. Сам характер деятельности органов и должностных лиц, разрешающих заявления, сообщения о преступлениях предопределяет необходимость наделения прокурора полномочиями, позволяющими ему своевременно выявлять допущенные ими нарушения закона, действенно реагировать на каждый случай неисполнения требований закона.
Прокурор, осуществляющий проверку исполнения требований закона о приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, обращает внимание на такие обстоятельства, как: полнота, правильность учета и регистрации поступивших в соответствующий орган заявлений и сообщений о преступлениях; соблюдение установленных законом сроков их проверки; законность и обоснованность принятого одного из трех предусмотренных в законе решений:
) о возбуждении дела;
) об отказе в возбуждении дела;
) о передаче заявления или сообщения по подследственности.
Обращаясь к тексту Закона, следует отметить весьма важные положения. Заявителю в соответствии с ч.4 ст.144 УПК РФ выдается документ о принятии заявления с указанием лица, принявшего заявление, даты и времени его принятия. В соответствии с ч.5 ст.144 УПК РФ необоснованный отказ в приеме заявлений, сообщений о преступлении может быть обжалован прокурору или в суд. Соблюдение требований закона о порядке приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях во многом определяется уровнем прокурорского надзора за исполнением законов правоохранительными органами, рассматривающими и разрешающими заявления и сообщения о преступлениях.
В обязанности прокуроров входит не только проверка соблюдения правоохранительными органами порядка приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, но и принятие соответствующих мер по устранению этих нарушений.
Срок до трех суток для решения вопросов о возбуждении уголовного дела предусмотрен для случаев, когда нужно собрать сведения путем установления граждан, которым известны обстоятельства совершенного деяния, получения от них объяснений, истребования документов и т. п., т. е. для установления достаточных данных, необходимых для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Долг прокурора - требовать безотлагательного возбуждения уголовного дела, как только для этого будет достаточно оснований, не дожидаясь окончания трехсуточного срока.
Согласно ч.2 ст.144 УПК РФ срок принятия решения по заявлению и сообщению о преступлении может быть продлен до 10 суток руководителем следственного органа по ходатайству следователя и начальником органа дознания по ходатайству дознавателя. При необходимости проведения документальных проверок или ревизий руководитель следственного органа по ходатайству следователя, а прокурор по ходатайству дознавателя, вправе продлить этот срок до 30 суток.
Своевременное и правильное исполнение требований закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях не только обеспечивает быстрое и полное раскрытие преступлений, но и является гарантией обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений, и предупреждения случаев привлечения к уголовной ответственности невиновных.
Нарушение закона о приеме, учете и разрешении заявлений и сообщений вводит общественность в заблуждение относительно состояния правопорядка и законности, не позволяет государственным органам знать истинное состояние преступности, ее структуру и динамику, что, в конечном счете, не позволяет правильно определить направления борьбы с преступностью.
Однако следует иметь в виду, что отдельные сотрудники системы органов прокуратуры к исполнению своих обязанностей относятся формально, забывая о значении надзорной функции в борьбе с преступностью или вовсе умаляя его.
Действующим уголовно-процессуальным законодательством специально выделен лишь ряд полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в указанной сфере. Остальные охватываются полномочиями по надзору в целом за законностью деятельности органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Рядом авторов, в качестве особенности отечественного уголовного процесса, отмечается осуществление прокурором в отношении органов и должностных лиц, разрешающих заявления, сообщения о преступлениях, не только надзор с точки зрения соблюдения законности, но и, в ряде случаев, своеобразное оперативное руководство ими. Поэтому прокурор не опротестовывает незаконные действия и решения субъектов указанной деятельности, а отменяет их или дает обязательные для них указания о совершении тех или иных действий, принятии тех или иных решений. Некоторые авторы, анализируя полномочия прокурора в указной сфере, употребляют термин «процессуальное руководство».
Полагаем, что последний термин в настоящее время неточно определяет надзорные полномочия прокурора. Так как, во-первых, указанный термин отсутствует в УПК РФ, кроме того, осуществление прокурором надзора за процессуальной деятельностью характерно для последующих стадий уголовного процесса, в которых сама деятельность поднадзорных органов носит процессуальный характер, связанный с принятие тех или иных процессуальных решений. В этой связи отдельные процессуалисты отмечают негативный характер попыток превратить прокуратуру в орган руководства расследованием, что чревато ослаблением ее надзорных функций, снижением уровня объективности при проверке законности решений и действий органов расследования. Нормы же действующего законодательства свидетельствуют об особом правовом положении прокурора при осуществлении надзора.
Деятельность прокурора, как было отмечено выше, по своей природе процессуальная, и, прежде всего, в части принятия итоговых процессуальных решений и получения определенного вида документов процессуальным путем - протокол устного заявления, протокол явки с повинной, получения согласия на принятии процессуального решения о возбуждении уголовного дела.
На это указывает, в частности, и анализ положений ст.ст.144-145 УПК РФ. Порядок разрешения заявлений, сообщений о преступлениях, в отличие от других заявлений, писем и жалоб граждан и юридических лиц, урегулирован нормами УПК РФ, следовательно, само по себе разрешение заявлении, сообщений о преступлениях, это уголовно-процессуальная деятельность.
В связи с этим некоторые исследователи упоминают о рассмотрении заявлений, сообщений о преступлениях как о неком доследственном уголовном процессе, а не как о части стадии возбуждения уголовного дела. Мы полагаем, это неверный подход, так как эта деятельность не приобретает самостоятельности такого рода и ни в коем случае не может обособляться от стадии возбуждения уголовного дела.
Ранее действующее законодательство закрепляло более универсальные полномочия прокурора. Это проявлялось в широком субъектном составе должностных лиц, органов прокуратуры, пользующихся предусмотренными полномочиями в соответствии со своей компетенцией в целях выполнения возложенных задач по основаниям и в порядке, установленном законом (прокуроры, заместители прокуроров, старшие помощник, помощники, прокуроры отделов и управлений), а также возможности распространения их на деятельность органов и должностных лиц вне зависимости от ведомственной подчиненности. При сохранении второго, особенностью УПК РФ, в указанном плане, явилось резкое сужение круга субъектов, наделенных правами проверять исполнение требований законов в изучаемой сфере, а также дачи согласия на возбуждение уголовного дела, прокурором района (города), его заместителем, приравненных к ним прокурором и вышестоящим прокурором. На это обоснованно указывают и процессуалисты, полагающие, что только указанные в норме закона должностные лица наделены правом принимать властные процессуальные решения. Процессуальную же деятельность, не связанную с принятием властных решений вправе осуществлять по поручению прокурора или его заместителя также помощники прокурора.
Сложившаяся практика проверок указанными субъектами исполнения требований закона при разрешении сообщений о преступлениях по поручению прокурора, его заместителя свидетельствует о назревшей и объективно оправданной необходимости закрепления в ведомственном нормотворчестве Генерального прокурора РФ распространения полномочий, предусмотренные УПК РФ, на старшего помощника и помощника прокурора по поручению прокурора или его заместителя.
Свои полномочия в уголовном судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, в строгом соответствии с действующим законодательством.
К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона мы относим:
)право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления.
)право (и обязанность) прокурора проводить проверки исполнения требований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях;
)право (и обязанность) прокурора рассматривать жалобы на действия и решения следователя (органа дознания).
Анализ действующего уголовно-процессуального законодательства и, в частности, ст.ст.24-28 ФЗ «О прокуратуре РФ», касающихся полномочий прокурора, позволяет сделать вывод о том, что к их перечню применительно к надзору за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, относятся следующие:
)Истребование и проверка документов, материалов и иных сведений о преступлениях.
В ранее действующем законодательстве данное полномочие было прямо предусмотрено, но так как в УПК РФ отсутствует аналогичная специальная норма, полагаем, данное полномочие сохраняет свое значение и законодательно охватывается положениями ст.37 УПК РФ.
Требование представления для проверки любых сведений о преступлениях, в целях оперативности, полагаем, должно быть обращено непосредственно к лицу, разрешающему сообщение о преступлении.
В случаях, когда прокурор признает это необходимым, в сфере его внимания могут находиться не только результаты указанной деятельности, но и ее ход. Полагаем, что прокурор вправе и даже обязан активно интересоваться ходом проверки. Систематический надзор за порядком приема, регистрации, проверки и разрешений заявлений, сообщений о преступлениях позволит ему ориентироваться в ходе проверки, повысит предупредительный характер надзора, снизит в последующем количество возможных жалоб на незаконные действия и решения.
)Обязательное представление имеющихся в распоряжении средств массовой информации документов и материалов, подтверждающих сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию (ст.144 УПК РФ);
)Изучение материалов проверки сообщения о преступлении, протоколов и постановлений отдельных следственных действий (для дачи согласия на возбуждение уголовного дела, ст.146 УПК РФ);
)Дача согласия на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст.146 УПК РФ (ст.37 УПК РФ);
)Проведение проверок исполнения требований федерального закона о разрешении заявлений и сообщений о преступлениях (ст.37 УПК РФ).
В соответствии с требованиями ранее действующего законодательства прокурор должен был проверять исполнение требований закона в указанной сфере не реже одного раза в месяц. В УПК РФ актуальность данного положения не утрачена. Генеральным прокурором РФ данное правило было дополнено безотлагательным проведением проверок соблюдения законности в данной деятельности при наличии сведений о нарушениях закона. В ведомственных актах содержится требование обязательного документального оформления результатов проводимых прокурорами проверок соблюдения законности при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурору, осуществляющему данную работу, необходимо составить итоговый документ (справка, акт и т.д.). Он может состоять из нескольких смысловых блоков (1 - прием, регистрация, учет, 2 - разрешение), отвечающих нескольким параметрам.
Прежде всего, он должен отражать в динамике реальный объем работы, проводимой поднадзорным органом либо должностным лицом с учетом особенностей его структуры (для органа), функционального назначения, результативность его работы, общую характеристику надзорной работы прокурора на данном участке, количество и характер выявленных нарушений закона, меры прокурорского реагирования, принятые по результатам проверки и их результаты. В литературе предлагаются и другие критерии характеристики содержания такого документа.
Так, из практики прокуратуры г.Ангарска Иркутской области, итоговые документы представлены в виде:
справок о результатах проверки состоянии законности при учете, регистрации и разрешении сообщений и заявлений граждан за январь-февраль 2012г. В Ангарском МРО УФСКН России по Иркутской области;
актов проверки состояния законности при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях, поступающих в отделы полиции при УМВД России по г.Ангарску за октябрь-ноябрь 2012г.;
отчетов о результатах работы УМВД России по г.Ангарску по обеспечению учетно-регистрационной дисциплины и др.
На основании изложенного можно выделить примерный перечень вопросов, входящих в блок, отражающий результаты проверки законности:
)Перечень подразделений, должностных лиц, которые задействованы в проверке;
)Количество принятых решений по заявления, сообщениям, в то числе, возбужденных уголовных дел, постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, сообщений, направленных по подведомственности (из них - незаконно, а также с нарушением установленного срока), составленных протоколов об административном правонарушении, материалов, возвращенных для дополнительной проверки;
)Количество изученных прокурором материалов (из них - с не истекшим сроком проверки), отмененных решений об отказе в возбуждении уголовного дела (с направлением материала на дополнительную проверку, с возбуждением уголовного дела) письменных указаний;
)Остаток нерассмотренных сообщений, количество материалов в остатке на предыдущей проверке (из них - характер принятых по ним решений, вновь оставшихся не разрешенными), остаток материалов, по которым истек установленный законом срок проверки;
)Сроки разрешения заявлений, сообщений (до 3-х дней, от 3 до 10 дней, свыше 10 дней, до 30 дней), нарушены сроки проверки из числа принятых решений, характер нарушений, выявленных в ходе проверки;
)Кем принимались решения в порядке ст.145 УПК РФ (следователи, дознаватели, органы дознания);
)Номера материалов об отказе в возбуждении уголовного дела и уголовных дел, возбужденных в истекшем периоде в связи с отменой постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе после отмены с проведением дополнительной проверки, где инициатором отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела был прокурор (с указанием статьи УК РФ, даты возбуждения);
)Принятые меры прокурорского реагирования (внесено представление, наказано по представлениям прокурора, проведено проверок в порядке ст.144 УПК РФ в отношении должностных лиц поднадзорных органов, возбуждено в отношении них уголовных дел - с приложением копий соответствующих решений);
)Анализ результативности мер реагирования по результатам предыдущей проверки (в том числе, решение организационных вопросов, оказывалась ли прокуратурой практическая, методическая помощь в улучшении работы по разрешению заявлений, сообщений о преступлениях, сколько и с кем проведено занятий, их темы);
)Конкретные предложения прокурора по улучшению работы поднадзорного органа, а также совершенствованию надзора на данном участке.
Кроме того, такого рода проверки могут проводиться при рассмотрении заявлений, жалоб и иных обращений на действия и решения соответствующих субъектов уголовного процесса либо по результатам их рассмотрения.
)Проверка законности процессуальных решений, принимаемых по заявлениям, сообщениях о преступлениях (ст.37 УПК РФ).
Круг этих решений определен ч.1 ст.145 УПК РФ и включает в себя, как было отмечено ранее, решение о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о передачи сообщения по подследственности, по уголовным делам частного обвинения - в суд. Определенной особенностью этого полномочия является обязательность проведения проверки законности решения о возбуждении уголовного дела, которая осуществляется во всех случаях без исключения в связи с получением согласия прокурора на возбуждение уголовного дела.
Некоторые исследователи предлагают дополнить этот перечень указанием на возможность оставления заявления, сообщения без рассмотрения в случае, если оно не отвечают требованиям, установленным для него законом (не подписано заявителем, подано не лицом, непосредственно потерпевшим от преступления, в случае возможности возбуждения уголовного дела не иначе, как по заявлению и др.) Полагаем, что большинство из указанных «пороков» заявлений, сообщений о преступлениях могут и должны быть устранены на этапе их приема и регистрации. Все необходимые реквизиты заявлений о преступлениях достаточно полно изложены в ст.141 УПК РФ. Расширение их перечня может затруднить процесс своевременного информирования специально уполномоченных органов о фактах преступлений, кроме того, возможность оставления заявления, сообщения без рассмотрения, свидетельствовала бы о «пассивности» государства в лице уполномоченных органов в обеспечении быстрого и полного раскрытия преступлений, предполагая возможность по формальным основаниям отказывать в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, требовать их уточнения и т.д.
)Требование производства документальных проверок, ревизий и привлечение к их участию специалистов (ст.144 УПК РФ);
)Поручение проведения проверки по сообщению о преступлении, распространенному в средствах массовой информации, органу дознания или следователю (ст.144 УПК РФ);
)Рассмотрение прокурором в течении 3-х суток (в исключительных случаях - до 10 суток) жалоб на действия и решения органов и должностных лиц, разрешающих заявлений, сообщения о преступлениях, с вынесение постановления о результатах их рассмотрения (ст.124 УПК РФ).
Круг субъектов обжалования ограничен лицами, интересы которых затрагиваются производимыми процессуальными действиями и принимаемыми процессуальными решениями (ст.123 УПК РФ). Эта норма ограничивает возможности обжалования, поскольку буквальное толкование ее не позволяет, в зависимости от обстоятельств конкретных случаев, включить в перечень затрагивающих интересы лица не процессуальные действия органов и должностных лиц. Полагаем, что это не в полной мере учитывает принцип свободы обжалования, вытекающий из конституционных положений (ст.ст.45, 46 Конституции РФ) о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, о праве обжаловать любые действия и решения органов государства. Таким образом, полагаем, указанная норма нуждается в корректировке.
)Продление срока рассмотрения срока рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях до 10 суток, а при необходимости проведения документальных проверок или ревизий по ходатайству следователя, дознавателя - до 30 суток (ч.3 ст.144 УПК РФ).
Необходимость продлевать срок проверки по заявлению, сообщению о преступлении появилась уже давно. Предложение по данному вопросу высказывались еще в 60-70 гг. прошлого века.
Актуальность данного вопроса на практике возникает в случае, когда в установленный законом срок осуществить все необходимые действия по объективным причинам не представилось возможным (отсутствие лиц, объяснения которых необходимы, документов и материалов, подтверждающих заявленные факты и т.д.). А также, когда проверка по заявлению, сообщению о преступлении проведена некачественно, недостаточно полно или по другим причинам.
Ранее действовавшее уголовно-процессуальное законодательство не позволяло официально продлевать сроки рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях. Однако на практике фактически эти сроки продлевались, либо по надуманным основаниям (в отсутствии законных), либо путем проведения «дополнительных» проверок «за официальными сроками» по устной договоренности либо по прямому указанию надзирающих прокуроров, иногда уже после принятия процессуального решения по заявлению, сообщению. Стоит заметить, что и в настоящее время имеют место такого рода «продления».
Продление сроков проверки по заявлению, сообщению о преступлении в УПК РФ является лишь закреплением давно сложившейся практики.
Превращению института продления указанных процессуальных сроков в универсальное средство «волокиты» при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, препятствовало бы, на наш взгляд, законодательное ограничение неоднократности таких продлений. Разумный срок, введенный в законодательство сравнительно недавно, нивелировал некоторые проблемы, но не искоренил их полностью.
В литературе высказана позиция о том, что буквальное толкование ч.3 ст.144 УПК РФ позволяет сделать вывод о том, что прокурор не может сам быть инициатором продления сроков рассмотрения сообщения о преступлении на основании анализа разрешаемого им лично материала. Мы полагаем, что это не согласуется с предоставлением ч.1 той же статьи прокурору полномочий по непосредственному разрешению сообщений о преступлении. В этом смысле прокурор такой же участник процесса, как и следователь, и дознаватель и законодательно лишать его права на инициирование продления срока рассмотрения сообщения перед вышестоящим прокурором либо «по умолчанию» вносить неопределенность в этот вопрос, как нам представляется, нельзя.
Результативность ходатайства о продлении срока рассмотрения сообщения о преступлении определяется, прежде всего, своевременность его внесения полномочному должностному лицу, обоснованностью ходатайства и его своевременным разрешением. Сам факт внесения подобного ходатайства и его своевременность должны свидетельствовать о проделанной работе, результаты которой указывают на необходимость ее продолжения для установления фактов, обстоятельств, а также и фактической невозможности завершить проверку в установленный законом срок. Таким образом, это исключит возможность досрочного ходатайства о продлении срока проверки, как отмечается в науке, «на перспективу». Из этого следует, что необходимо привести в ходатайстве перечень выполненных мероприятий, планируемых мероприятий и обосновать их юридическую значимость. Повышению качества разрешения такого ходатайства будет, на наш взгляд, способствовать представление его полномочному должностному лицу вместе с материалом проверки. Решение по результатам рассмотрения ходатайства должно приниматься в день его поступления, желательно немедленно после изучения материала проверки.
Кроме того, повышение ответственности за принятие решения о продлении срока, полагаем, будет способствовать дополнение соответствующей нормы УПК РФ обязанностью прокурора, следователя, дознавателя, органа дознания письменно уведомить заявителя о факте продления, вручив ему соответствующий документ.
Анализ рассмотренных вопросов позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию действующего уголовно-процессуального законодательства. Так, в науке предлагается ввести изменения в УПК РФ с целью ликвидации обозначенных пробелов в Законе.
§2.2 Полномочия прокурора, направленные на устранение и предупреждение нарушений закона
При определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях следует иметь в виду, что ФЗ «О прокуратуре РФ» так же, как и применительно к иным направлениям прокурорского надзора не содержит конкретного перечня полномочий, хотя и озаглавлена «полномочия прокурора». В Законе указывается, что полномочия прокурора определяются уголовно - процессуальным законодательством РФ и другими ФЗ.
Полномочия прокурора могут быть систематизированы по различным основаниям, в частности по цели, характеру и виду. Наибольшее распространение среди ученых, исследующих прокурорский надзор, получила классификация полномочий по непосредственной цели их применения. По нашему мнению, при классификации полномочий по цели их применения целесообразно подразделение на три группы. В одну группу следует включить полномочия по выявлению нарушений закона, во вторую - полномочия по устранению нарушений закона и восстановлению законности, в третью - полномочия по предупреждению нарушений закона. Данные классификации являются условными, так как не применимы на практике.
)Принятие мер по сохранению следов преступления (ст.145 УПК РФ);
)Отмена незаконных и необоснованных решений, принятых по заявлениям, сообщениям о преступлениях (ст.37 УПК РФ);
)Принятие самостоятельных процессуальных решений (постановлений) по заявлениям, сообщениям о преступлениях (ст.ст.37, 145 УПК РФ);
)Дача письменных указаний по материалам проверок по заявлениям, сообщениям о преступлениях, находящимся в стадии рассмотрения (ст.37 УПК РФ).
Письменные указания необходимы для предотвращения волокиты, недопущения проведения доследственных проверок при очевидности признаков состава преступления, обеспечении безотлагательного проведения неотложных действий, направленных на раскрытие преступления. При этом, однако, указания прокурора не должны содержать законченный «алгоритм» проверки. Любая «схема» не может охватить многообразия конкретных ситуаций. Это неизбежно порождает иждивенческие настроения лица, проводящего проверку, сковывает его инициативу и самостоятельность. Наконец, это лишает впоследствии прокурора возможности объективно и беспристрастно оценить законность и обоснованность принятого решения.
)Внесение представления об устранении нарушений закона, прав и свобод граждан при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях (ст.ст.24, 28, 30 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
)Возвращение материала для дополнительной проверки при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (ч.6 ст.148 УПК РФ), а также с вынесением соответствующего постановления при отсутствии законных оснований для дачи согласия на возбуждение уголовного дела (ч.4 ст.146 УПК РФ).
Ранее действующее законодательство в случае незаконного отказа в возбуждении уголовного дела предоставляло прокурору право своим постановлением отменить состоявшееся об этом постановление следователя или органа дознания и возбудить уголовное дело. Формально запрещалось, при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, возвращать материал для дополнительной проверки.
П.6 ст.148 УПК РФ по существу расширил полномочия прокурора при отмене необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, а ч.4 ст.146 УПК РФ ввела новое полномочие прокурора при решении вопроса о дачи им согласия на возбуждение уголовного дела. Тем самым обе нормы закрепили сложившуюся практику так называемых «дополнительных проверок». Причем практика эта оправдана, если речь идет о восполнении объективных пробелов либо устранении противоречий, препятствующих принятию обоснованного и законного решения по материалу.
Вместе с тем на практике прокуроры сталкиваются с тем, что возвращение материала для дополнительной проверки фактически «инициируется» нерадивыми работниками, допустившими волокиту при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях в установленный законом срок. Здесь наиболее остро встает проблема несоблюдения законов поднадзорными субъектами. Представляется, что реальными гарантиями недопущения этого являются жестокое ограничение сроков проведения дополнительной проверки, зависимость срока такой проверки от конкретного объема подлежащих выполнению мероприятий. Поскольку очевидно, что правовая природа дополнительной проверки одинакова, указанное ограничение применимо и к положениям п.6 ст.148 УПК РФ.
Повышению ответственности следователя, дознавателя и надзирающего прокурора способствовало бы дополнение указанных норм закона необходимостью жестоко оговаривать объем мероприятий, подлежащих выполнению при возвращении материала на дополнительную проверку. Как нам представляется, указанное предложение объективно усложнит работу как поднадзорных субъектов, так и прокурора.
Обладает низкой результативностью такая мера реагирования, как внесение представления при применении ее в каждом конкретном случае выявления однотипных нарушений закона в деятельности одного и того же органа либо должностного лица. Результативность снижается, если одновременно решается вопрос об ответственности должностных лиц, обеспечивающих ведомственный контроль в указанной сфере.
Вся система указанных полномочий, которыми наделен прокурор, делают его процессуальное положение емким, структурным и ответственным. Большинство полномочий, используемых прокурором в целях выявления и устранения нарушений закона, могут и должны быть им использованы в целях их предупреждения (в том числе одновременно с выявлением или устранением), с целью максимально снизить количество самих уголовно-процессуальных нарушений, особенно связанных с нарушениями прав граждан. Недостаточность использования прокурорами своих полномочий в предупредительных целях отмечена в ряде Приказов Генерального прокурора РФ.
В целях устранения нарушений закона - объемный круг полномочий прокурора по надзору за указанными органами. Это такие полномочия, как:
)право отменять незаконные и необоснованные постановления;
)право давать письменные указания;
)право возвращать уголовные дела для дополнительного расследования; материалы проверок - для проведения дополнительной проверки;
)право отстранять дознавателя от дальнейшего ведения расследования, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела;
)право выносить постановления.
В теории прокурорского надзора выделяются такие полномочия как полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона целенаправленно, своеобразные представления, так и полномочия, при реализации которых предупреждение нарушений закона осуществляется одновременно с выявлением или устранением нарушений закона. К таким полномочиям относятся, в частности, проверка исполнения закона, а также меры, принимаемые прокурором для привлечения лиц, допустивших нарушение закона, к установленной законом ответственности. Последнее имеет предупредительное значение с целью недопущения впредь подобных нарушений иными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия.
Своевременная проверка уголовного дела, находящегося в производстве следователя или лица, производящего дознание, позволяет выявить не только то, допускались ли следователем какие-либо нарушения прав участников процесса, но и насколько органами предварительного следствия выполняются обязанности, предусмотренные УПК РФ. Здесь можно говорить о нарушениях, допущенных, в том числе, при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
Как разъясняется в Приказах Генеральной прокуратуры: приоритетным направлением деятельности прокуратуры по надзору за деятельностью органов предварительного расследования является защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. В частности, подчеркивается о необходимости систематически проверять законность действий и решений правоохранительных органов в ходе досудебного производства при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.
Мерами прокурорского надзора осуществлять своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, а также органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, защиту прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресекать незаконные действия (бездействие) и решения должностных лиц названных органов, препятствующие доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству.
Говоря о поднадзорных субъектах, на которых распространяются полномочия прокурора, отмечаем, что, большей свободой действия он обладает при осуществлении надзора за органами, осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность. Но и, несмотря на процессуальную самостоятельность следователей, прокурор влияет на ход и результаты предварительного следствия.
Думается, законодатель, стремясь обеспечить самостоятельность следствия и ограничить полномочия прокурора, «перегнул палку» и не оставил у прокурора даже полномочий по реализации надзорных функций по отмене незаконных постановлений. Право отмены - это функция прокурорского надзора.
Поскольку в настоящее время прокурор лишен реальной возможности осуществлять функцию уголовного преследования, можно предположить, что некоторые рассматриваемые полномочия являются для прокурора небольшой «компенсацией» за те полномочия, которых он был лишен когда-то.
Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о неоднозначности подхода законодателя к полномочиям прокурора. Мы отмечаем неурегулированность и противоречивость норм в тексте Закона, в связи с этим полагаем, что существует объективная необходимость внесения соответствующих изменений.
Особое внимание прокурор должен уделять такому участку своей деятельности, как соблюдение законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Большинство полномочий прокурора используются им именно на данном участке.
Предупреждение нарушений закона занимает важное место в деятельности прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов органами предварительного расследования. Это - одно из основных направлений деятельности прокурора в данной отрасли надзора. Именно здесь прокурор обязан активно проявлять личную инициативу и максимально использовать все полномочия, позволяющие ему эффективно предупреждать нарушения закона.
Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер, с тем, чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно менее допускались нарушения уголовно-процессуального закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности. В связи с этим абсолютное большинство полномочий, предоставляемых прокурору при осуществлении надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должно использоваться не только для выявления либо устранения, но и для предупреждения нарушений закона.
Основным способом предупреждения нарушений закона следователями и лицами, производящими дознание, является сплошная проверка уголовных дел и иных материалов.
Основной ведомственный нормативный акт, содержащий полномочия прокурора в указанной сфере, это Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» от 05 сентября 2011г. № 277.
В заключении изучения полномочий прокурора следует вновь акцентировать внимание на их специфичности и в то же время непосредственной и тесной связи с наиболее общими положениями. Мы полагаем, что объективно назрела необходимость их законодательного закрепления, исходя из значимости этого направления надзора для личности, общества и государства.
Глава 3. Организация прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях
Любая целенаправленная деятельность предполагает в своей основе наличие определенного порядка и способов своего осуществления. В русском языке термин «организация» означает учредить, подготовить, наладить, объединить, упорядочить что-нибудь. А «методика» - совокупность методов (способов) практического выполнения чего-нибудь. Стоит отметить, что в литературе есть и иные точки зрения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что и организация, и методика направлены на достижение главной цели - результативности и эффективности деятельности в целом.
Ни одно компетентное решение прокурора не принесет ожидаемого результата, если окажутся ошибочными средства и способы его реализации. Иными словами, организация прокурорского надзора является связующим звеном всех элементов деятельности прокурора.
Прием, регистрация и учет заявлений и сообщений о преступлениях является составляющей деятельности уполномоченных органов по их проверке и разрешению.
Организация работы по обеспечению в органах прокуратуры приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях возлагается на руководителей прокуратур, а в Генеральной прокуратуре - на руководителей соответствующих подразделений. Сообщения о преступлениях вне зависимости от места, времени их совершения, а также полноты сообщаемых сведений и формы представления принимаются в прокуратурах всех уровней. Сообщения о преступлениях, поступившие в прокуратуру, незамедлительно докладываются в этот же день прокурору, либо лицу его заменяющему, а в Генеральную прокуратуру РФ - Генеральному прокурору РФ либо его заместителям, которые в зависимости от характера информации принимают решение о порядке проверки сообщения или передаче его по подследственности. Процессуальные сроки рассмотрения сообщения о преступлении исчисляются согласно требованиям УПК РФ со дня поступления такого сообщения в прокуратуру. Передача исполнителям для проверки сообщений о преступлениях без регистрации не допускается.
Одним из важнейших элементов организации надзора является регистрационная книга. Регистрационная книга является документом строгой отчетности. Она хранится в дежурной части и заполняется оперативным дежурным или его помощником. Ответственность за правильное заполнение несет начальник соответствующего органа или дежурный.
Важно иметь в виду, что регистрация заявлений и сообщений о совершенных преступлениях в соответствии с Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, утвержденным совместным приказом Генерального прокурора РФ, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, производится в Книге регистрации сообщений, которая ведется в соответствующем правоохранительном органе на основании ведомственного нормативного правового акта.
В организации прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений и иной информации о преступлениях необходимо учитывать, что при осуществлении указанных видов деятельности правоохранительными органами допускаются серьезные нарушения законности. Нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, а принятые не регистрируются, не проверяются и не рассматриваются.
В практике прокурорского надзора нередко фиксируются случаи, когда уголовно наказуемые деяния квалифицируются как административные правонарушения; при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении дела, подчас учиняются подлоги, фальсифицируются материалы проверок. Все это создает предпосылки для сокрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел, наносит значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывает авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.
В целях недопущения подобной противогосударственной деятельности по сокрытию преступлений Генеральная прокуратура РФ в своих организационно-распорядительных документах доводит до подчиненных прокуроров следующие требования, обязательные к исполнению:
) систематически (не реже одного раза в месяц) проводить проверки соблюдения законности в поднадзорных субъектах с обязательным документальным оформлением результатов с учетом конкретных обстоятельств. В исключительных случаях безотлагательно обеспечивать своевременную проверку законности;
) остро и бескомпромиссно реагировать на выявленные нарушения законности, ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивающих надлежащий контроль;
) при установлении фактов должностных преступлений привлекать виновных к уголовной ответственности.
Перед прокурорами стоят следующие задачи:
) проверять полноту, правильность учета и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, поступивших в правоохранительные органы;
) контролировать соблюдение сроков регистрации и рассмотрения сообщений и заявлений;
) проверять законность и обоснованность принятого решения по материалу, а также устанавливать, уведомлены ли соответствующие лица о принятом решении по их заявлениям и сообщениям;
4) выявлять нарушения закона о порядке приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;
5) сопоставлять по одним и тем же фактам записи в документации правоохранительных органов, в первую очередь в Книге учета заявлений, сообщений о преступлениях (КУСП) с другими документами и нарядами;
) получать из учреждений, организаций и предприятий информацию о преступных проявлениях за определенный период и проводить сопоставление ее с учетной документацией правоохранительных органов.
Изучению подлежат не только заявления (сообщения), но и различные материалы, с целью выявления, все ли заявления (сообщения) были зарегистрированы. Все имеющиеся заявления, сообщения с признаками преступлений прокурор сверяет с записями в КУСПе и в Журнале учета иной информации (ЖУИ) о правонарушениях, поступившей, например, по телефону, в виде срабатывания приборов охранной сигнализации и других сигналов о происшествиях. Тем самым прокурор проверяет их регистрацию в соответствующих органах.
Изучая заявления (сообщения), находящиеся у должностных лиц правоохранительных органов, прокурор должен выяснить:
) имеется ли штамп на заявлении, правильно ли выполнены его реквизиты (соответствует ли указанный в нем регистрационный номер порядковому номеру записи в КУСПе, времени регистрации) и выполнены ли они тем дежурным, фамилия, имя, отчество которого указаны в штампе;
) усматриваются ли в содержании самого заявления признаки преступления;
) соблюден ли установленный законом срок разрешения заявлений;
) требовалось ли производство проверки заявлений (сообщений), и если да, то какой минимальный перечень проверочных действий необходимо было выполнить для установления признаков преступления;
5) выдан ли заявителю талон-уведомление, если заявление дежурному передано лично.
Изучение материала об отказе в возбуждении уголовного дела, как отмечают некоторые авторы, следует начинать с ознакомления с постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела. Следует отметить, что на практике происходит иначе. Изучение материалов проверки начинается с самого сообщения о преступлении.
Прокурор проверяет, не проводились ли по материалам об отказе в возбуждении уголовного дела следственные действия (кроме осмотра места происшествия), сообщены ли результаты проверки принятого решения заинтересованным лицам. На практике материалы об отказе в возбуждении уголовного дела очень часто не отличаются объемностью и полнотой излагаемых в них сведениях, что за собой порождает ряд негативных последствий. Особое внимание должно быть уделено полноте проверки законности вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор обязан обратить внимание не только на обоснованность принятого решения по существу, но и на соответствие формулировки приведенного в постановлении основания к отказу в возбуждении дела нормам материального и процессуального права, а также на соответствие этой формулировки обстоятельствам, изложенным в материалах. Исполнители материалов проверки отказывают в возбуждении уголовного дела по надуманным основаниям по различным причинам: недостаточный уровень образования, загруженность, халатность и другие.
Признав отказ в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Количество незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела все еще остается значительным, основными причинами возвращения материалов является неполнота проведенной проверки, вызванная как объективными причинами (неявка, либо отсутствие лица, подлежащего опросу, неготовность актов СМО, актов исследования трупа, отсутствие документов, подтверждающих размер причиненного ущерба или стоимость похищенного имущества), так и ненадлежащим исполнением служебных обязанностей сотрудниками органов внутренних дел.
Изучая материалы проверок, прокурор устанавливает, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок, какие именно проверочные действия проводились, и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело, отказано в его возбуждении или же сообщение было передано по подследственности.
Практика прокурорского надзора свидетельствует, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, никакие предусмотренные законом меры по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводились, уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались. Подобными примерами пестрят различные источники, что является негативным показателем деятельности правоохранительных органов в стране.
Сопоставление записей по одному и тому же факту в вышеуказанной учетной документации позволяет прокурору выявить различного рода нарушения учетной регистрационной дисциплины.
Перед проведением проверки необходимо получить информацию от следующих источников (полученные материалы проверки становятся базой для процессуального оформления выводов):
) станций скорой помощи, клиник, институтов, больниц, поликлиник, заводских травматологических пунктов, медицинских пунктов на станциях и вокзалах - о поступлении туда граждан с телесными повреждениями криминального характера;
) бюро судебно-медицинской экспертизы - о не истребованных ОВД актах освидетельствования лиц, получивших травмы криминального характера;
) органов страхования - о причинении гражданам телесных повреждений и кражах застрахованного имущества или его гибели;
) отделений связи - о кражах почтовых отправлений;
) автобаз, автобусных и таксомоторных парков и других предприятий - об угоне транспорта, кражах, нападениях на водителей и иных преступных проявлениях;
) мировых судей и районных судов - о гражданских делах по искам граждан о взыскании ущерба в связи с травмами, пропажей вещей;
) учреждений, предприятий, организаций - о кражах чужого имущества, о недостачах, излишках и прочих экономических преступных проявлениях;
) военкоматов, паспортных столов, Департамента обеспечения безопасности дорожного движения - о выдаче гражданам дубликатов документов взамен утерянных;
) учреждений Сбербанка и других банков - о нарушениях финансовой дисциплины.
По выявленным в правоохранительных органах нарушениям закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях прокурор должен:
1) обязать начальника или соответствующего руководителя правоохранительного органа зарегистрировать в КУСПе: все заявления и сообщения с признаками преступления, не прошедшие регистрацию и учет в установленном законом порядке;
) вынести по заявлениям о преступлениях мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
) принять меры к устранению нарушений закона и привлечению к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях закона. С этой целью он: а) при наличии признаков должностных преступлений выносит мотивированное постановление о направлении проверочного материала руководителю соответствующего органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностных лиц и иных руководителей правоохранительных органов, виновных в сокрытии преступлений; б) вносит представление с требованием к органам дознания и следственным органам устранения нарушений законодательства, допущенных в ходе соблюдения закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении сообщений о преступлениях.
Для обеспечения всестороннего и полного устранения выявленных нарушений закона прокурор осуществляет контроль за исполнением принятых мер по результатам проверки решений. В литературе существует спор по данному вопросу, а именно о смешении надзорных и контрольных функций прокурора.
Практика такого контроля, как и вся деятельность прокурора по организации и осуществлению надзора за исполнением законов правоохранительными органами при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, должна систематически обобщаться надзирающими прокурорами.
В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ отмечается, что при осуществлении изучаемых видов деятельности допускаются серьезные нарушения законности. Во многом причины сложившейся ситуации кроются, в том числе, в организационных просчетах, недостатках в организации прокурорского надзора, проявлении бессистемности, кампанейщины и формализма, слабом контроле за безусловным исполнением требований прокурора, вытекающих из его полномочий.
Организация надзорной деятельности прокурора на этом важнейшем участке должна быть нацелена на своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений законности. При этом система надзора должна обеспечивать максимально полное использование всего арсенала прокурорских полномочий.
Как представляется, организация прокурорского надзора в указанном направлении включает в себя два разноплановых уровня, подчиненных решению одной проблемы.
Первый представляет собой организацию как элемент управленческой деятельности в системе органов прокуратуры, для которой характерна постановка и решение таких задач как общее руководство надзорной деятельностью прокуроров - выработка определенных решений и постановка задач подчиненным прокурорам, организационное сопровождение поставленных задач: аналитическое, информационное¸ кадровое, материально-техническое, а также жесткий контроль исполнения.
Успешность надзорной деятельности прокуроров - во многом результат грамотной, обоснованной и своевременной постановки задач перед прокурорскими коллективами и конкретными работниками, мобилизация их усилий на наиболее проблемных участках, аналитическое прогнозирование проблемных ситуаций, мобильная корректировка осуществляемой надзорной деятельности. Полагаем, что именно данный круг проблем, обозначенный Генеральным прокурором РФ, отмечавшим явную недостаточность организующей роли аппаратов прокуратур субъектов, неподкрепление принимаемых решений соответствующими организационными мерами.
Основная нагрузка в надзоре за исполнением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях объективно ложится на низовые (районные, межрайонные, городские и приравненные к ним) звенья прокурорской системы, от эффективной организации работы которых зависит, по существу, результативность всей прокурорской системы. Такая организация предполагает определение оптимально-необходимой штатной численности оперативных сотрудников прокуратуры, рациональное распределение нагрузки между ними¸ управление и регулирование их деятельности, осуществление постоянного контроля за исполнительской дисциплиной каждого работника. Как представляется, эти аспекты при полном их претворении в жизнь, положительно влияют на показатели эффективности и результативности работы органов прокуратуры в стране.
Полагаем, решающий момент в определении штатной структуры «низовых» звеньев прокурорской системы должен стать индивидуальный объекта надзора, реальный и посильный объем нагрузки на каждого прокурорского работника. В связи с таким своеобразием надзора за законностью при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях невозможно заранее определить объем работы, так как постоянно меняется динамика нагрузок. В связи с этим необходимо определить (прибегнув к помощи различных специалистов) и нормативно закрепить максимально допустимую нагрузку, позволяющую эффективно осуществлять свои полномочия в единицу времени (день, месяц, квартал и т.д.). На основании этого, зная характер деятельности прокурора, динамику состояния законности на территории, количество поднадзорных объектов, возможно, определить оптимальную численность сотрудников и рационально распределить обязанности и нагрузку. Последнее имеет принципиальное значение и должно являться предметом особого внимания руководителя прокуратуры, который должен учитывать целый спектр факторов: от физических, психологических, интеллектуальных возможностей конкретного работника, его предпочтения той или иной деятельности, до технической обеспеченности конкретной деятельности. Возможно данные предложения, высказанные в науке (которые мы поддерживаем), вызовут нарекания у практических работников, в частности, осуществляющих руководство. Однако полагаем, что уже сложилась объективная необходимость в такого рода изменениях.
Большое значение в предотвращении и устранении субъективизма, возможного при решении комплекса таких сложных задач со стороны руководителей прокуратур, имеет постоянный контроль со стороны вышестоящих прокуратур за целесообразностью и оптимальностью распределения обязанностей в нижестоящих прокуратурах на основе нормативно установленных (возможно приказом Генерального прокурора РФ) критериев, которые указаны выше.
Повышению эффективности организации работы прокуратур, полагаем, будет способствовать законодательное определение полномочий помощников (старших помощников) прокурора по надзору за исполнением законов при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях. В этой связи необходимо четко соотносить должностное положение работников прокуратуры с их процессуальными полномочиями.
В практике работы прокуратур все значимые процессуальные документы подписываются только прокурором или его заместителем, тогда как основной объем надзорной работы на данном участке осуществляется, как правило, помощниками и старшими помощниками прокурора.
Ч.6 ст.37 УПК РФ круг должностных лиц, наделенных полномочием проверять исполнение требований ФЗ, в том числе, при разрешении сообщений о преступлениях, сужен до руководителей прокуратур, их заместителей и лиц, к ним приравненных.
Данное положение в практических условиях ежедневного надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях фактически не действует. Этой работой продолжают заниматься помощники и старшие помощники прокурора. Их полномочия формально можно обозначить как создание «оптимальных условий» для реализации указанных в законе полномочий руководителями прокуратур путем проведения по поручению прокурора (а также зачастую от его имени) проверочных действий, получение нужной информации, интеллектуальной и технической подготовки проектов прокурорских актов, документов и решений.
Второй уровень организации прокурорского надзора за исполнением законов при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях - это элемент непосредственно надзорной деятельности, включающий в себя определение путей ее подготовки и совершенствования.
Ввиду того, что объективно деятельность по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях является наиболее скоротечной во времени, первостепенное значение приобретают оперативность прокурорской проверки, адекватность организации и методики надзора потребностям обеспечения законности.
Обеспечению качества работы в таких условиях должно способствовать повышение профессиональной квалификации работников и организация работы.
Организация прокурорской проверки исполнения законов при осуществлении указанных видов деятельности предполагает последовательное решение следующих проблем:
)Организация прокурорской учебы на местах, т.е. обеспечение возможности и контроля за систематическим изучением прокурорскими работниками без отрыва от основной работы (в том числе с помощью технических средств, семинаров, докладов, деловых игр и т.д.) действующего и нового федерального законодательства, нормативных документов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур федеральных округов, субъектов РФ, поднадзорных ведомств, юридических изданий, учебной и методической литературы по вопросам прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела;
)Четкое представление прокурорами, осуществляющими надзор, задач и содержания предмета надзора, и на основе этого, умение выделять и сосредотачивать усилия на главных, наиболее «проблемных» направлениях, наличие объективного анализа статистической и иной информации о состоянии преступности и законности, учетно-регистрационной дисциплины, учет специфики работы конкретных поднадзорных органов, «подвижность» надзора, т.е. оперативное приспосабливание его форм и методов к изменяющейся обстановке в работе поднадзорных органов, сочетание их и умелое использование результатов ведомственного контроля;
)Умение прокуроров, путем налаживания упорядоченной системы информационных связей и отношений, а также технологических процессов обработки информации, оперативно организовывать сбор, получение, учет и использование в своей деятельности информации о движении заявлений, сообщений о преступлениях, характере мероприятий, осуществляемых по ним поднадзорным органом, отслеживать сроки принятия решений, их характер, поддерживать постоянную связи с исполнителями, активно следить за исполнением письменных указаний надзирающего прокурора.
)Планирование как элемент организации работы.
В учебной и методической литературе рекомендованы следующие виды планирования: календарное планирование личной работы на неделю, текущее планирование работы на месяц, квартал, перспективное планирование работы на год. Отправными точками планирования проверок исполнения закона являются: требования действующего уголовно-процессуального законодательства о максимально возможном сроке принятия решения по заявлениям, сообщениям о преступлениях; требования приказов Генерального прокурора РФ и др. В нормативным документах других руководящих органов прокуратуры (например, в приказах прокуроров субъектов РФ) могут содержаться дополнительные требования к планированию. В любом случае все планируемые мероприятия должны быть реально исполнимыми.
)Организация учета и контроля исполнения.
Практика прокурорского надзора за законностью приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, с учетом значительного объема анализируемой информации, предполагает создание и ведение работником собственных «учетов» (в том числе, с использованием компьютера), позволяющих владеть объемом или результативностью работы поднадзорных органов. Такие учеты могут включать в себя следующую информацию: дата совершения преступления, дата поступления и регистрации заявления в поднадзорном органе, передача их для организации проверки исполнителю, должность и ФИО исполнителя, краткая фабула, ФИО фигурантов (при наличии), срок проверки, отметка о дате, сроке исполнения письменного указания прокурора, дата принятия и вид принятого решения, отметка о согласии или несогласии с принятым решением, в последнем случае - дата и характер принятых мер реагирования, их адресаты, при необходимости - характер последующего контроля. В литературе предлагаются и иные перечни информации, подлежащей включению в такие «учеты». Мы же придерживаемся отмеченной точки зрения.
Для проведения аналитической работы в связи с документированием результатов проверки, целесообразно составлять по группам списки заявлений и сообщений о преступлениях, когда допущены однородные нарушения закона: фактическое уклонение от рассмотрения заявления, рассмотрения с нарушением указанного срока, а также незаконный отказ в возбуждении уголовного дела и др.
Отдельно можно выделять материалы, по которым были даны письменные указания прокурора, отменены прокурором процессуальные решения.
Успешность реализации надзирающим прокурором предоставленных ему полномочий по надзору за законностью приема, регистрации, проверки и разрешения заявлений, сообщений о преступлениях обусловлено также наличием оптимальной методики надзорной деятельности. Качество проведения прокурорских проверок напрямую связано с необходимостью учитывать значение определенных способов, приемов, подходов, рекомендаций.
Юридическая литература определяет методику прокурорского надзора как совокупность, комплекс методов, т.е. способов, средств, приемов использования полномочий прокуроров в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
Спецификой методики прокурорского надзора вообще является отсутствие ее законодательной регламентации, рекомендательный и творческий характер, индивидуальность и обусловленность ее профессиональными и личными качествами прокурора.
Различные методики закрепляются в ведомственных нормативных актах. В ходе данного исследования были изучены многочисленные документы различных ведомств. Большое внимание было уделено изучению актов прокурора Иркутской области, его заместителей, прокурора г.Ангарска и др. Стоит заметить, что они принимаются довольно часто. В основной своей массе направлены на усиление прокурорского надзора за соблюдением законов в изучаемой сфере деятельности.
Прокурор вправе использовать все, незапрещенные законом, способы, приемы, подходы и средства, которые сочтет необходимыми для достижения определенного результата.
Надлежащие организация и методика проведения прокурорской проверки исполнения закона при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях - необходимые условия результативности выполнения прокурором своих надзорных полномочий, определенная гарантия успешности надзорной деятельности прокурора.
На этапе разрешения заявлений, сообщений о преступлениях предметом особого внимания прокурора является чаще всего допускаемые нарушения.
На основе изучения практики работы органов прокуратуры некоторые нарушения схематично (условно) можно представить в следующем виде:
заявление, сообщение о преступлении несвоевременно передается на разрешение исполнителю, либо передается ненадлежащему исполнителю, неуполномоченному, согласно уголовно-процессуальному закону, разрешать его и принимать по нему процессуальное решение;
процессуальное решение принято без надлежащей проверки, обусловленной характером поступившего заявления, сообщения о преступлении;
при разрешении заявления, сообщения о преступлении нарушены права и интересы заявителей или других лиц;
нарушен процессуальный срок разрешения заявления, сообщения о преступлении;
принятое процессуальное решение незаконно или необоснованно;
заявление, сообщение о преступлении не разрешено по каким-либо причинам (безответственность исполнителя, незаконное приобщение его к материалам другого уголовного дела и т.п.) и др.
В практике указанные нарушения могут встречаться в различных сочетаниях и модификациях, и значение методики прокурорского надзора состоит в том, чтобы обеспечить их своевременное выявление, устранение и недопущения впредь. Прокурорские работники зачастую не обладают достаточными знаниями по владению методиками. Данный недостаток устраняется: направлением указанных работников в образовательные учреждения для прохождения обучения; или другими способами, обозначенными нами ранее. Поскольку обусловленное единством отечественного уголовного процесса, деятельность поднадзорных органов и должностных лиц по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях (независимо от ведомственной принадлежности) осуществляется по единым процессуальным правилам, как полагают некоторые авторы, нет и принципиальных различий в методах надзора за их деятельностью.
Вместе с тем надзирающему прокурору необходимо иметь в виду, что сам характер проверочных действий по сообщению о преступлениях (вид, способ выполнения и т.д.) прямо зависит от формы поступивших сведений о преступлениях, а представление об источнике информации о преступлении имеет важное практическое значение для прокурора при определении полноты и правильности действий по разрешению сообщений о преступлениях. Это также оказывает влияние на избрание методики надзора.
Принимая во внимание, что по вопросам методики надзора, в том числе, за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях издавались приказы Генерального прокурора РФ. Кроме того, имеются методические рекомендации, многочисленные теоретические исследования, например, работа Соловьева А.Б. «Методические рекомендации Главного следственного управления Генеральной прокуратуры РФ по организации прокурорского надзора за исполнением органами внутренних дел и другими правоохранительными органами требований закона при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях».
Считаем целесообразным высказать мнение по отдельным аспектам методики прокурорского надзора на указанном участке.
Знание прокурором положений уголовно-процессуального закона и ведомственных актов, на основе которых осуществляется деятельность по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях, знания наиболее типичных нарушений закона и способов их выявления, устранения и предупреждения определяет общую схему методики прокурорской проверки (предложенную в литературе), которая может выглядеть следующим образом.
)Определение конкретных объектов надзора: соблюдение порядка приема, регистрации, рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях, принятие по ним процессуальных решений, обеспечение прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступления, а также лиц, в отношении которых принимаются решения в порядке ст.145 УПК РФ - где наиболее распространены и типичны нарушения закона.
)Выбор целесообразных временных рамок для использования надзорных полномочий. Так, представляется обоснованным ежедневное ознакомление с регистрационной документацией поднадзорного органа, фиксирующей поступление и регистрацию заявлений, сообщений о преступлениях для недопущения проведения доследственной проверки при очевидности признаков состава преступления, для определения предстоящего объема надзорной деятельности, а также тех заявлений, актуальность или сложность проведения проверок по которым предполагает наибольшую активность надзорной деятельности. Качественный анализ учетно-регистрационной дисциплины поднадзорного органа невозможен без изучения и сопоставления данных, получаемых, как правило, по запросам, из других ведомств и иных источников.
Задача устранения нарушений закона при осуществлении указанной деятельности должна решаться с учетом необходимости осуществления более глобальной и значимой задачи - предупредить эти нарушения, что требует не только надзора за принятыми процессуальными решениями, но и, прежде всего - в процессе рассмотрения заявлений, сообщений. Постоянство надзора при этом обеспечивает наличие у прокурора возможности достаточно оперативно получать, накапливать, анализировать информацию о ходе рассмотрения заявлений, сообщений.
Существенное значение имеет (при необходимости) истребование и изучение материалов проверки по заявлениям, сообщениям о преступлениях до принятия процессуального решения по ним, с целью установления необходимости дачи письменного указания, пресечения волокиты, нарушения закона, в том числе заявителей и других лиц и т.д.
Крайне важно безотлагательное изучение материалов проверки с принятыми процессуальными решениями об отказе в возбуждении уголовного дела в целях оценки собранных материалов с точки зрения достаточности для принятия решения, соблюдения сроков проверки, обоснованности принятого решения.
)Выбор наиболее эффективных форм реагирования на выявленные нарушения закона прав и интересов граждан, их грамотное сочетание.
Перечень форм реагирования на нарушения закона, причины и условия, им способствовавшие, включает:
представления об установлении нарушений закона, причин и условий, им способствующих;
постановление об отмене незаконного процессуального решения, отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела;
письменные указания;
продление срока проверки для установления нарушений;
направление материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении нарушивших закон должностных лиц поднадзорных органов, при неисполнении в установленный срок законных требований прокурора в соответствии со ст.6 ФЗ «О прокуратуре РФ»;
постановку перед соответствующими ведомственными начальниками вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности нарушителей закона, вплоть до освобождения от занимаемых должностей;
требования к вышестоящим должностным лицам о проведении проверки в целях устранения существенных недостатков в организации работы по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений, сообщений о преступлениях с сообщением прокурору о принятых мерах.
При определении методики надзорной деятельности необходимо учитывать и местные (региональные) факторы (удаленность, национальные особенности, менталитет и др.), влияющие на практику разрешения заявлений, сообщений о преступлениях. Они могут проявляться в преобладании тех или иных нарушений, а отсутствие четкой нормативной регламентации полномочий прокурора на этапах приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях может влечь за собой негативное персонифицирование поднадзорными органами и должностными лицами прокурорского надзора с личностью «своего» прокурора.
Главная задача прокурора при избрании той или иной методики проверки - выбор наиболее рациональных приемов, средств, подходов и способов, обеспечивающих решение поставленной задачи с максимальным качеством, в кратчайшие сроки, с наименьшими затратами сил. Именно в характере избранной методики и проявляются профессиональные, творческие, организационные и другие способности прокурора.
Основополагающие принципы организации и методики надзорной деятельности прокурора регламентированы ведомственными и нормативными актами Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров субъектов РФ.
Анализ содержания действующих приказов и указаний Генерального прокурора РФ, посвященных вопросам прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса позволяет выделить ряд аспектов, которые, будучи в настоящее время не урегулированными законом, отсутствуют и в ведомственных актах. Между тем, имея немаловажное значение для практической деятельности прокуроров, они могут найти отражение в ведомственном нормативном акте.
Такими аспектами, по мнению ряда авторов, являются следующие:
получение объяснений от лиц, разрешающих заявления, сообщения о преступлениях, лиц, осуществляющих ведомственный контроль за указанной деятельностью, а также от заявителя о преступлении в случаях, когда надзирающий прокурор признает это необходимым;
систематический анализ состояния законности и практики надзора за законностью разрешения заявлений, сообщений о преступлениях;
вынесение на обсуждение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов вопросов, касающихся состояния законности при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях;
постановка вопроса перед соответствующими ведомственными руководителями о дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона при разрешении заявлений, сообщений о преступлениях, в том числе, лиц, не обеспечивших надлежащий ведомственный контроль на данном участке деятельности;
порядок применения комплекса мер прокурорского реагирования в связи с выявлением нарушений закона.
Необходимость получения объяснений, полагаем, должна быть обусловлена разрешением надзирающим прокурором жалобы на действия (бездействие) указанных лиц, а также для решения вопроса о применении мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона. В обоих случаях без получения подробных объяснений сложно объективно установить факт и обстоятельства нарушения закона, а также обеспечить индивидуализацию и определить объем ответственности виновных лиц. То же в полной мере относится и к получению объяснений от заявителя о преступлении, в частности при подаче им жалобы.
В рамках систематического анализа состояния законности и практики надзора, по мнению некоторых авторов, имеются такие показатели, как: количество выявленных прокурором сокрытых преступлений путем принятия незаконных процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела; число заявлений, сообщений о преступлениях, по которым процессуальное решение принято непосредственно прокурором с отменой незаконного решения, принятого поднадзорными органами (из них - количество уголовных дел, направленных в суд с указанием результатов их рассмотрения, приостановленных производством и прекращенных); количество выявленных прокурором нарушителей закона из числа должностных лиц, разрешавших заявления, сообщений о преступлениях, а также лиц, не обеспечивших надлежащий ведомственный контроль (из них - привлеченных к дисциплинарной и уголовной ответственности); характер и результаты принятых прокурором мер реагирования.
С учетом актуальности рассматриваемого участка надзорной деятельности прокурора необходимо закрепить ведомственных нормативных актах требования о ежеквартальном обсуждении вопросов состояния законности при приеме, регистрации, проверки и разрешении заявлений, сообщений о преступлениях на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов. Кроме того, на указанных совещаниях заслушивать отчеты ведомственных руководителей об устранении причин и условий, способствовавших нарушениям закона, по внесенным представлениям об устранении нарушений закона.
Постановка вопроса о дисциплинарной ответственности виновных в нарушениях закона лиц непосредственности связано с порядком применения имеющегося в распоряжении прокурора комплекса мер прокурорского реагирования.
Подробно следует остановиться на характеристике типичных нарушений закона, допускаемых в деятельности по приему, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
В досудебном производстве наиболее распространены, в том числе, следующие нарушения: непринятие или несвоевременное принятие заявления о преступлении, волокита при его проверке и принятии законного и обоснованного решения по ее результатам; неуведомление заявителей о результатах проверки, как следствие неразъяснения ему его прав и др.
Наиболее острая проблема возникает на этапах проверки и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Весьма часто в материалах проверок появляются заявления от пострадавших или иных лиц о том, что вред, причиненный противоправным деянием, возмещен полностью, претензий они не имеют, от возбуждения уголовного дела отказываются и дальнейшего разбирательства не желают. Повсеместно данные заявления становятся псевдо основаниями для отказа в возбуждении уголовного дела, а иногда на этапах приема и регистрации заявления или сообщения о преступлении - поводом для отказа в принятии и регистрации таковых.
Актуальность проблемы соблюдения учетно-регистрационной дисциплины предопределена рядом обстоятельств. Не прекращается на протяжении длительного времени рост нарушений учетно-регистрационной дисциплины (главным из которых является укрытие преступлений от учета). Проводимые прокурорские проверки показываются, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, продолжает оставаться распространенным на практике. В теории и на практике довольно давно назрела необходимость в проведении реформы уголовно - процессуального законодательства и ведомственного правотворчества в указанной сфере. В течение многих десятилетий не ослабевает интерес к данной тематике в научной и учебной литературе.
Следующая проблема больше представляется как теоретическая, нежели практическая. Речь пойдет о ст.37, ст.144, ст.21 УПК РФ, нормы которых хотя и корреспондируют друг другу, но все же вызывают нарекания со стороны теоретиков прокурорского надзора.
Положения, закрепленные в указанных нормах Закона, свидетельствуют о непоследовательности законодателя: обязанность зарегистрировать сообщение о преступлении в ст.144 УПК РФ не предусмотрена, когда обязанность проверить исполнение требований федерального закона при регистрации сообщений в ст.37 УПК РФ содержится.
Отсутствует единый законодательный акт, регламентирующий вопросы приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Это компенсируется наличием ведомственного регулирования. Это обеспечивает реальный доступ граждан к государственным органам и должностным лицам - участникам уголовного судопроизводства, а также реализацию права заявить о преступлении. Однако мы отмечаем, что разрозненного регулирования в указанной сфере нет.
Следующая проблема состоит в том, что, по мнению некоторых процессуалистов и практических работников, в настоящее время регистрация сообщений о преступлениях не является процессуальным действием, поскольку прямо не предусмотрена и не регламентирована уголовно-процессуальным законом, следовательно, нарушение порядка регистрации не является полноценным нарушением уголовно-процессуального закона. Ошибочно, что нет уголовно-процессуальных препятствий для осуществления проверочных действий до момента регистрации.
Порядок приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях включает в себя действия должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями по получению сообщений о преступлениях, присвоению сообщению о преступлении порядкового номера и фиксацию в учетных документах кратких сведений о нем. В ведомственных актах определяется понятие укрытых от регистрации сообщений о преступлениях. К ним относятся сведения, которые не внесены в КУСП, а сами сообщения не получили соответствующих регистрационных номеров с момента их поступления в органы внутренних дел. Поступившие сообщения о преступлениях вне зависимости от временных либо территориальных факторов должны быть приняты в любом органе внутренних дел, а поступившие в подразделения делопроизводства посредством любого вида связи, либо нарочным, регистрируются по правилам делопроизводства и после изучения начальником органа внутренних дел, вновь регистрируются уже в дежурной части.
Вне органов внутренних дел сообщения о преступлениях должны приниматься любым сотрудником органов внутренних дел с последующей их передачей в дежурную часть. Регистрация сообщений о преступлениях осуществляется круглосуточно в дежурной части органов внутренних дел. Их разрешение организуется только после регистрации и доклада начальнику органа внутренних дел. Для регистрации сообщения о преступлении, заявлений, содержащих признаки безвестного исчезновения человека, протоколов принятия устного сообщения о преступлении (при производстве следственного действия), а также рапортов о непосредственном обнаружении признаков преступления используется КУСП. Для иной информации, требующей проверки для обнаружения признаков преступления, используется ЖУИ.
Регистрации до передачи по подследственности или в суд также подлежат и сообщения о преступлениях, разрешение которых не относится к компетенции данного органа внутренних дел. При этом поступившие по подследственности сообщения о преступлениях вновь регистрируются. Одновременно с регистрацией сообщения, принятом при личном обращении заявителя, оформляется талон - уведомление установленных форм и содержания, часть которого выдается заявителю.
Талоны представляют собой сброшюрованные книжки со сквозной нумерацией листов, которые регистрируются в секретариате и хранятся в дежурной части органа.
Талон состоит из двух частей: талон-корешок (в нем указываются сведения о заявителе, краткое содержание сообщения о происшествии, регистрационный номер по КУСП, подпись сотрудника, принявшего сообщение, дата приема) и талон-уведомление (указываются сведения о сотруднике, принявшем сообщение о происшествии, регистрационный номер по КУСП, наименование органа, адрес и служебный телефон, дата приема и подпись, инициалы и фамилия дежурного), имеющих одинаковый регистрационный номер.
При получении талона-уведомления, заявитель расписывается за его получение на талоне-корешке и проставляет дату и время его получения.
Талоны-корешки остаются в дежурной части и используются при сверках полноты регистрации сообщений о происшествиях, а также при рассмотрении жалоб граждан на действия соответствующих должностных лиц.
Следует отметить, что при обращении обладателей такого талона в прокуратуру для дачи пояснений по материалам проверки или дачи разъяснений, возникает трудность в поиске таких материалов, так как они регистрируются в книгах учета копий постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела в органах прокуратуры согласно их порядковым номерам, которые в таких талонах не указываются.
Ответственность за соблюдение законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях возложена на начальника органов внутренних дел (либо на его заместителя). Практическое содержание этой ответственности выражается в: ежедневном контроле за своевременностью и полнотой регистрации, правильностью ведения регистрационной документации с отметкой в книге рапортов о приеме-сдаче дежурств, утверждение состава комиссии по сверке полноты регистрации сообщений и обязанностей ее членов, принятии безотлагательных мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности.
Несмотря на достаточно детальную регламентацию порядка приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений и преступлениях, ведомственные акты, по мнению отдельных ученых, имеют ряд существенных недостатков. Полагаем, что ведомственное регулирование фактически уголовно-процессуальных отношений по определению не способствует обеспечению их законности. На что, в частности, указывает, проблема сокрытия преступлений от регистрации и учета.
В правоприменительной и надзорной практике эта проблема является одной из наиболее острых. Порочная практика укрывательства преступлений, имеющая глубокую историю, продолжает дискредитировать органы правопорядка и значительно искажает реальную картину состояния преступности в стране, чем существенно осложняет борьбу с ней.
В литературе приводятся данные криминологических исследований, согласно которым без регистрации остается до 40% общеуголовных преступлений до 95% экономических преступлений.
По данным Генеральной прокуратуры РФ УПК РФ во многом усугубил и без того сложную ситуацию в сфере регистрации и учета сообщений о преступлениях.
На наш взгляд, надзорная практика свидетельствует о том, что основными причинами нарастания негативных тенденций в сфере приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях являются следующие:
)Несовершенство ведомственного правового регулирования приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях (ведомственными актами предусматривается выдача документов о принятии сообщения о преступлении только оперативными дежурными органов внутренних дел и только после регистрации принятых заявлений);
)Организационные просчеты, низкая требовательность к соблюдению учетно-регистрационной дисциплины со стороны начальников органов внутренних дел;
)Низкий уровень профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел, не позволяющий раскрывать неочевидные и иные «сложные» преступления;
)Неэффективная деятельность ведомственных комиссий по учетно-регистрационной дисциплине.
Перечень наиболее распространенных нарушений закона и учетно-регистрационной дисциплины:
)Отказ заявителю в приеме и регистрации заявления или сообщения о преступлении;
)Необоснованное возвращение заявления о преступлении заявителю в связи с его «неправильным» оформлением, либо в целях получения дополнительной информации о преступлении;
)Необоснованное направление заявлений, сообщений о преступлениях в другие органы, ибо необоснованное не направление заявлений, сообщений по принадлежности;
)Списание заявление, сообщения о преступлении без принятия процессуального решения по рапорту в наряды;
)Избирательная регистрация заявлений и сообщений о конкретных преступлениях (сокрытие неочевидных, трудно раскрываемых преступлений, постановка на учет возможно большего числа очевидных, незначительных преступлений, либо по которым лица, их совершившие, установлены);
)Нерегистрация преступлений по выделяемым в отдельное производство уголовным делам, либо заявлений о преступлениях, полученных в ходе расследования уголовных дел;
)Умышленная нерегистрация в течение длительного времени заявления о преступлении, при поступлении повторных заявлений по тому же факту - принятие одного процессуального решения по всем заявлениях;
)Необоснованное направления в конце отчетного периода заявления, сообщения о преступлении в другой орган; при возвращении спустя определенное время - включение его в отчетность в последующем отчетном периоде;
)Отсутствие соответствующих записей о регистрационных учетах при наличии материала об отказе в возбуждении уголовного дела;
)Приобщение заявления, сообщения о новом преступлении к ранее возбужденному уголовному делу без принятия необходимого процессуального решения;
)Регистрация нескольких заявлений, сообщений о «самостоятельных» преступлениях, регистрация и учет в качестве одного преступления фактов изготовления и сбыта от двух и более поддельных денежных знаков;
)Нерегистрация, уничтожение, нахождение без движения заявлений, сообщений, полученных оперативными работниками в «оперативных целях»;
)Невыдача документов о принятии заявления о преступлении, регистрация заявлений о преступлениях, представленных заявителями, минуя дежурную часть, в алфавитном журнале;
)Сокрытие от регистрации заявлений и сообщений о хищении автотранспорта, с объявлением его в розыск;
)Регистрация заявлений, сообщений оп преступлениях только после завершения проверки, непосредственно перед принятием процессуального решения;
)Несвоевременная регистрация в КУСП заявлений о преступлениях после регистрации их в книге учета входящей корреспонденции;
)Истребование от заявителя о преступлениях под различными предлогами вторичных заявлений об отсутствии фактов ранее заявленных преступлений;
)Фальсификация заявлений с просьбой прекратить проверку, а также материалов самих проверок;
)Принятие, регистрация и проверка в уголовно-процессуальном порядке заявлений о правонарушениях гражданско-правового характера в интересах коммерческих структур др.;
)Практическая незаведение розыскных дел по без вести пропавшим гражданам с одновременной постановкой их на учет в ИЦ;
)Сокрытие сообщений о преступлениях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, в нарядах служебных проверок;
)При расследовании уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным оборотом оружия и наркотических средств, не выделяются уголовные дела в отношении лиц, изготовивших оружие, приобретавших и хранивших его, сбытчиков наркотиков;
)Непостановка на учет в ИЦ карточек на необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела и др.
Следует отметить, что в настоящее время практически ни один из указанных пунктов не утратил своей актуальности.
Основными, обоснованными теоретически и проверенными на практике способами выявления надзирающим прокурором нарушений закона при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях являются: сопоставление сведений в различных учетных документах органов внутренних дел между собой; сопоставление сведение в учетной документации органов внутренних дел с информацией о совершенных за определенный период времени преступлениях, полученной из предприятий, организаций, учреждений, других правоохранительных и контролирующих органов, граждан; изучение материалов проверок и уголовных дел.
Наиболее типичными примерами реализации способов выявления нарушений законов являются: сопоставление соответствующих записей об одном и том же сообщении о преступлении в КУСП и ЖУИ позволяет установить: своевременно ли была организована дежурным проверка информации, зарегистрированной в ЖУИ, имеются ли у него документы, подтверждающие наличие признаков преступления, какая работа проводится по «горячим следам», принимались ли меры к пресечению преступления. Проверка документации участковых инспекторов, журналов выездов экспертов-криминалистов, специалистов-кинологов и сопоставление содержащейся в них информации с КУСП и ЖУИ позволяет выявить сообщения о преступлениях, укрытых от регистрации в дежурной части.
При ознакомлении с заявлениями, сообщениями о преступлениях следует обращать внимание на наличие и сопоставление реквизитов: штампа регистрации на заявлении, даты написания, поступления и регистрации заявления, соответствие регистрационного номера заявления порядковому номеру КУСПа. При изучении уголовных дел особое внимание следует уделять постановки на учет преступлений в связи с переквалификацией действий виновных лиц (например, с угона автотранспорта на его кражу), дополнительно выявленных в ходе расследования, многоэпизодным делам (например, кража с дачных участков). Необоснованное направление сообщений о преступлениях в другие органы можно выявить сопоставлением записей КУСП и журналов исходящей, а также входящей корреспонденции.
С целью выявления сокрытия от регистрации сообщений о фактах безвестного исчезновения граждан необходимо проверять своевременность регистрации подобных сообщений и заведение оперативно-розыскных дел, сопоставить имеющиеся данные с информацией об исчезновении лиц в детских, леченых и специализированных учреждениях, материалы судов о признании граждан безвестно отсутствующими. Важную информацию по вопросу учетно-регистрационной дисциплины можно получить в ходе ознакомления с документацией лечебных учреждений: журналов регистрации поступления граждан с телесными повреждениями, трупов с признаками насильственной смерти, невостребованными актами освидетельствования граждан и вскрытия трупов, сопоставление указанной информации с данными учетных документов органов внутренних дел. Выявить нарушения порядка регистрации сообщений о преступлениях позволяет выборочное изучение дел в процессе проверки в изоляторах временного содержания. Результативным может оказаться изучение информации документации дежурных частей министерства по чрезвычайным ситуациям РФ, принимая во внимание неотработанный механизм их взаимодействия с органами внутренних дел по вопросам, связанным с регистрацией и передачей сообщений о преступлениях. Ориентирующая прокурора в направлении проверки информации может быть получена также из следующих источников: банков - о фактах обнаружения поделки денежных знаков; страховых организаций - об обращениях по вопросу выплаты страховых сумм в связи с посягательствами в отношении имущества, жизни и здоровья граждан; вневедомственной охраны - о срабатывании охранной сигнализации и проверке этих сигналов; паспортно - визовых служб - об утрате паспортов.
Осуществляя надзор, прокурор не может оставлять без внимания состояние ведомственного контроля на данном участке, состояние которого характеризуется качеством справок ведомственных проверок, отметок в КУСП и ЖУИ, письменных указаниях об устранении выявленных нарушений, деятельности ведомственных комиссий по законности.
Обеспечению прав и интересов граждан, лучшему контролю и координации в указанной сфере, на наш взгляд, способствовало бы давно назревшее появление федерального законодательного акта, регламентирующего единый порядок приема, правила регистрации, учета сообщений о преступлениях. Кроме того, это создаст возможность для постоянного и системного контроля и надзора за данной деятельностью.
Полагаем, следует охарактеризовать акты прокурорского реагирования, как один из важнейших инструментов в деятельности прокурора в целом, а также в указанном направлении.
В связи с конкретной мерой может быть вынесен отдельный акт прокурорского реагирования. Исходя из этимологического смысла акты прокурорского надзора - это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий.
Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях.
Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, в наиболее оперативном плане устранения и предупреждения нарушения законов.
К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования: оно должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.
Институт прокурорского реагирования - это не только действенное средство устранения нарушений законов и привлечения к ответственности виновных в этом лиц, но и, что особенно важно, эффективный инструмент предупреждения нарушений законов. Принятие прокурором оперативных мер к устранению выявленных нарушений законов и установленных обстоятельств, им способствующих, а также к привлечению к соответствующему виду ответственности виновных лиц способствует предупреждению правонарушений, формированию у исполнителей законов здорового (правильного) правосознания, основанного на уважительном отношении к закону.
Основными правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения закона, допущенные при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, являются: мотивированное постановление о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании; мотивированное постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного дела; мотивированное постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; мотивированное постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке; письменные указания о проведении дополнительной проверки сообщения о преступлении.
В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст.23 ФЗ «О прокуратуре» приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.
Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. В соответствии со ст.24 ФЗ «О прокуратуре» представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
Анализ практики прокурорского реагирования показал, что самая распространенная мера реагирования - это представление об устранении нарушений закона, которые зачастую выносятся неоднократно по одному и тому же вопросу. Сами представления носят формальный характер, констатируют установленный факт нарушения и требование устранить нарушение, не содержат анализа причин и условий, в том числе организационных способствовавших нарушению закона. Некоторые представления не содержат требований о привлечении конкретных виновных лиц к ответственности. Изложенное в большинстве случаев влекло формальное отношение и к рассмотрению представлений ведомственными начальниками. Большинство представлений рассматривались с нарушением предельно установленного срока, ответы на представления в большинстве случаев носили формальный характер: «…Ваше представление рассмотрено, приняты исчерпывающие меры к недопущению указанных в нем нарушений…», «…Представление обсуждено на совещании…», «…Сотрудникам…указано на необходимость не допускать нарушения закона…», и т.д.
В связи с изложенным полагаем, что общий порядок применения прокурором такой меры реагирования на нарушения закона, как представление, несмотря на различие конкретных ситуаций, должен быть урегулирован приказом Генерального прокурора РФ. При этом внимание прокуроров может быть обращено на следующие основные меры:
представление надзирающего прокурора должно содержать обобщенный анализ выявленных нарушений, их причины и способствовавших им условий - следовательно, не должно быть формальным и использоваться в каждом случае выявления нарушения закона (для этого у прокурора имеются иные процессуальные полномочия);
внесению представления должно предшествовать получение объяснений от виновных лиц и их ведомственных начальников;
исключить практику неоднократности внесения представлений по одному и тому же вопросу, в отношении одного и того же лица, а также направления представлений непосредственно лицам, нарушившим закон;
в каждом представлении должен быть поставлен вопрос о дисциплинарной ответственности конкретных лиц, виновных в нарушении закона, устранения организационных причин и условий, способствующих нарушениям закона;
признать целесообразным прокурору, внесшему представление, присутствовать при его рассмотрении на совещаниях поднадзорных органов, по результатам рассмотрения представлений требовать от соответствующих ведомственных начальников копии приказов о наказании, о внесении изменений в организацию работы, документов служебных совещаний, на которых рассматривались вопросы, изложенные в представлении;
приобщение копий внесенных представлений к материалам проверок и уголовных дел;
при неоднократном (два и более) выявлении прокурором фактов нарушений закона принимать решение о возбуждении уголовного дела.
В случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.
В соответствии со ст.25 ФЗ «О прокуратуре» в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Правовые средства прокурорского реагирования приобретают наибольшую результативность, если их использовать в сочетании.
Полагаем, что повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов могли бы способствовать: более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей; разумное сочетание письменных и устных форм реагирования; совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора; наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.
Важным представляется то, что по большинству материалов проверок, поступающих в прокуратуру, необходимы различного рода исследования (судебно-медицинские, технические и др.), проверки, ревизии и прочее. Нарушения в этой сфере допускаются достаточно часто.
Проанализировав практику работы прокуратуры г.Ангарска Иркутской области, считаем, необходимо отразить в работе основные аспекты организации деятельности.
поступающие в прокуратуру материалы проверок по сообщениям о преступлениях подразделяются условно на следующие подгруппы:
) незаконный оборот оружия;
) незаконный оборот наркотических средств;
) материалы проверок по фактам смерти граждан и др.
изучив материалы проверок, по ним могут быть приняты следующие решения:
) согласовать материал и направить его по миновании надобности в отдел полиции;
) отменить решение по материалу и направить его для проведения дополнительной проверки с вынесением соответствующего постановления;
) вынести постановление о направлении материала для решения вопроса о возбуждении уголовного дела и др.
некоторые материалы, по которым нельзя принять однозначного и окончательного решения, можно разделить на:
) материалы, из содержания которых вытекает необходимость вызова тех или иных лиц в прокуратуру для дачи объяснений;
) материалы по фактам смерти граждан, в которых была установлена лишь предварительная причина смерти и др.
материалы, в которых фигурируют несовершеннолетние лица, без вести пропавшие или происшествие зафиксировано на режимных объектах, передаются соответствующим работникам прокуратуры, ответственным за данные направления.
Также из анализа практики мы выделяем следующие основные нарушения, допускаемые сотрудниками полиции при вынесении решения об отказе в возбуждении уголовного дела.
)Дана неправильная квалификация содеянному или вовсе не дана;
)Постановление вынесено с нарушением процессуальных сроков;
)Допущены нарушения требования УПК РФ;
)Не были уведомлены заявители;
)Решение не мотивировано;
)Допущено нарушения срока направления копии постановления прокурору;
)Не выполнены указания начальников или прокурора;
)В возбуждении уголовного дела отказано, несмотря на очевидные признаки состава преступления и др.
В заключении характеристики организации прокурорского надзора за соблюдением законов за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, приведем статистические данные Генеральной прокуратуры РФ.
Отчет об основных результатах работы по отдельным направлениям надзора за первое полугодие 2011-2012гг. и за весь 2011, 2012гг. отражает следующие показатели (сначала указаны показатели за полугодие, далее - за год):
выявлено нарушений при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях:
год: 1386873; 2921344;
год: 1677659 - это +21% по сравнению с предыдущим годом; 3428095 - +17,3%.
По характеру разрешенных заявлений, жалоб и иных обращений (без дубликатов) нами отобраны данные об обращениях на действия (бездействие) и решения дознавателя, органа дознания и следователя при принятии, регистрации и рассмотрении сообщения о преступлении:
год: 156926; 326888;
год: 160251 - это +2,1% по сравнению с предыдущим годом; 333032 - +1,9%.
Заключение
В заключении нашего исследования можно сделать следующие выводы. Во-первых, прокурорский надзор за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях является важным процессом с точки зрения функционирования всей системы государственной власти.
Поэтапное системное реформирование происходит повсеместно, однако прокурорский надзор в указанной сфере в настоящий момент недостаточно эффективен. Реформа позволит решить проблемы не только организации расследования преступлений, но и улучшения качества поддержания государственного обвинения и в целом уголовного судопроизводства.
Несмотря на принимаемые органами прокуратуры меры, направленные на повышение эффективности ее деятельности, на практике остаются проблемы, разрешение которых возможно только путем внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
Необходимость внесения изменений подтверждается многочисленными примерами из практики прокурорского надзора. Достаточно сказать о неединичных фактах, когда уголовные дела о тяжких и особо тяжких преступлениях, в том числе об убийствах, возбуждались несвоевременно, спустя значительное время после их совершения и только после неоднократных требований прокурора.
Законодатель предпринимает меры, направленные на исправление некоторых выявленных практикой недостатков законодательного регулирования деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Но результативность минимальна, на наш взгляд, так как нарушения как имели место быть, так и остаются актуальными.
Фактический отказ от качественного надзора прокурора не обеспечивает реализацию назначения уголовного судопроизводства, создает условия для так называемой волокиты, возможности принятия необоснованных решений.
Четкая правовая регламентация, исключающая различные толкования норм закона и формирование противоречивой правоприменительной практики, является основой для результативной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве, цель которой - защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.
На всех стадиях уголовного судопроизводства прокурор обязан: обеспечивать действенный надзор за соблюдением гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан, своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законности, безотлагательное принятие мер, направленных на восстановление нарушенных прав, привлечение к ответственности виновных, осуществлять надзор за законностью действий и решений органов следствия и дознания.
Деятельность органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением законов в указанной сфере является существенным фактором в обеспечении законности в целом и соблюдении прав граждан.
На основании изучения и анализа современного состояния практики надзора за законностью указанных видов деятельности повсеместно имеют место типичные недостатки как в деятельности по приему, регистрации, проверке и разрешению заявлений и сообщений о преступлениях, так и в надзорной деятельности прокуратуры.
Помимо сказанного, стоит заметить, что прокурор, хотя и являясь одним из основных субъектов уголовного преследования, пользуется при этом значительно меньшими полномочиями, чем, например, прокуроры в зарубежных странах.
Необходима более детальная регламентация надзора в УПК РФ, в частности порядка и способов рассмотрения заявлений и сообщений. Требуется уточнение и конкретизация объема полномочий прокурора, они должны соответствовать полномочиям прокурора в рамках дознания и предварительного следствия, более детальная регламентация полномочий по выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Требуется более детальное определение статуса заявителя о преступлении. Организация и методики прокурорского надзора должны быть нацелены, прежде всего, на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона и включать в себя обоснованную, своевременную постановку задачи, информационное и аналитическое прогнозирование проблемных ситуаций, материально-техническое и кадровое обеспечение исполнения поставленной задачи, контроль исполнения и мобильную корректировку надзорной деятельности при изменении обстановки. Необходима оптимизация надзора, совершенствование законодательной регламентации процедуры принятия каждого из процессуальных решений. В связи с этим важно внести изменения в УПК РФ, регламентирующий порядок осуществления указанной деятельности.
Следует обратить внимание, что отдельные работники полиции повсеместно стремятся внести в информацию, полученную в ходе осуществления прокурорской деятельности в указанной сфере, нужные им сведения с тем, чтобы оправдать непринятие предусмотренных законом мер, например, по установлению преступника. В литературе приводятся следующие примеры. Списание заявлений о преступлениях в наряд, как неполучивших подтверждение; подтасовка материалов проверки; заведомо неправильное отражение в документах обстоятельств происшедшего, наступивших последствий, стоимости похищенного и т.п.; отказ в возбуждении уголовного дела со ссылкой на неправильное поведение потерпевшего, незначительность материального ущерба, причиненного преступлением, нецелесообразность розыска и другие обстоятельства, не предусмотренные законом.
Подобные нарушения всегда формируют негативное отношение к правоохранительным органам; содействуют созданию обстановки безнаказанности для лиц, склонных к правонарушениям, что всегда чревато нежелательными последствиями. Следует отметить, что безнаказанность порождает три нежелательных фактора: недоверие потерпевших к правоохранительным органам; большую степень роста преступности; расхолаживание следственных кадров. Другими словами - бесправие порождает бесконтрольность и безответственность.
Для обеспечения полноты регистрации и учета поступающих в правоохранительные органы заявлений и сообщений о преступлениях важно исключить влияние на эту деятельность должностных лиц, заинтересованных в улучшении статистических показателей о состоянии преступности и раскрываемости преступлений. Кроме того, представляется важным более широкое ознакомление населения с установленным законом порядком принятия и рассмотрения в правоохранительных органах заявлений и сообщений о преступлениях. Юридическая осведомленность граждан по этому вопросу могла бы служить дополнительной гарантией соблюдения закона.
Прокурору достаточно сложно осуществлять проверку приема и регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Отказ в приеме может иметь место в любое время суток, под различными предлогами, и прокурор не в состоянии «отследить» всю деятельность подразделения правоохранительного органа, ответственного за регистрацию (например дежурной части органа внутренних дел).
Исходя из анализа действующего УПК, можно сделать вывод о недостаточном внимании законодателя, в частности, недостаточность разработки статуса заявителя о преступлении, несовершенство механизма разрешения сообщений и заявлений о преступлениях, прокурорского надзора на данном этапе. Теоретические проблемы вызывают трудности на практике, особенно отчетливо это видно в условиях сокрытия преступлений от учета и регистрации, а также рост латентной преступности, а, следовательно, недоверие граждан к государству.
Действующая в правоохранительных органах система приема, регистрации, проверки и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях не всегда исключает влияние лиц, заинтересованных в улучшении статистических показателей состояния преступности и раскрываемости преступлений, на полноту учета указанных заявлений и сообщений.
В ноябре 2009 года в Академии Генеральной прокуратуры состоялось научно-практическое мероприятие в формате «круглого стола» на тему: «Соответствие ст.22 (Полномочия прокурора) ФЗ «О прокуратуре РФ» современным требованиям». Подобные мероприятия являются довольно частыми, по нашему мнению, это обусловлено проблемами, связанными с данным направлением прокурорского надзора.
прокурорский надзор заявление преступление
Список использованной литературы
Нормативные источники
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г.//Рос. газ. - 1993. - 25 дек.
. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: от 21 июля 2011 г.//Собр. законодательства РФ. - 2001. - № 52. - Ст. 4921.
. О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. № 169-ФЗ//Собр. Законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
. О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1//Собр. Законодательства РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.
5. О едином учете преступлений: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 дек. 2005 г. № 39//Российская газета. - 2006. - №13.
6. Об оперативно-розыскной деятельности: федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ//Собр. Законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3349.
. Об организации надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 февр. 2011 г. № 33//Законность. - 2011. - № 5.
. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 05 сент. 2011 г. № 277//Законность. - 2011. - № 12.
9. Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02 июня 2011 г. № 162//Законность. - 2011. - № 11.
. Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 27 нояб. 2007 г. № 189//Законность. - 2008. - № 2.
. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: Приказ МВД России от 01.03.2012 № 140//Российская газета. - 2012. - №174.
Специальная литература
1. Акулиничева А.С. Вопросы совершенствования прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела: дисс. канд. юр. наук. - М., 1980. - 42 с.
. Андрейкин А. Прием заявлений о преступлениях/А. Андрейкин//Законность. - 2012. - №3. - С. 44-46.
. Арзианн С. Надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования/С. Арзианн//Законность. - 2011. - № 1. - С. 42-44.
. Багмет А. Надзор за полнотой регистрации сообщений о преступлениях/А. Багмет//Законность. - 2004. - №9. - С. 25-26.
. Белецкий А.З. Прокурорский надзор за исполнением законов органами внутренних дел при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: метод. указания/А.З. Белецкий, В.Д. Финько. - Харьков: ИПК ГП Украины, 1988. - 72 с.
. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник/В.Г. Бессарабов. - М.: ТК Велби Изд-во Проспект, 2008. - 536 с.
. Бровин Т.И. Характеристика прокурорско-надзорных правоотношений/ Т.И. Бровин//Проблемы прокурорского надзора: тезисы сообщ. - М., 1972. - 59 с.
. Буланова Н. Правовая регламентация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия/Н. Буланова//Уголовное право. - 2009. - № 3. - С. 73-76.
. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник/Ю.Е. Винокуров. - М.: Экзамен, 2003. - 527 с.
. Власова Н.А. Теоретические и правовые основы стадии возбуждения уголовного: учебник/Н.А. Власова. - М.: ВНИИ МВД России, 2001. - 128 с.
. Городков Ю. Надзор за законностью регистрации и разрешения сообщений о преступлениях в органах следственного комитета/Ю. Городков//Законность. - 2008. - №8. - С. 16-18.
. Денисов Ю. Практика была неправильной/Ю.Денисов//Законность. - 2009. - №9. - С.12-13.
. Деришев Ю. Предварительно следствие: исследование или преследование?/ Ю. Деришев//Рос. Юстиция. - 2002. - №10. - С. 34-35.
. Долгов М. Сообщение о преступлениях/М. Долгов//Законность. - 2005. - №1. - С. 29-33.
. Долгова А.И. Формы прокурорского надзора/А.И.Долгова//Вопросы прокурорского надзора: сборник. М., 1972. - С. 53.
. Дудин Н. Соответствие полномочий прокурора современным требованиям/Н. Дудин//Законность. - 2010. - № 1. - С. 56-58.
. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за расследованием преступлений/Н.В. Жогин//Соц. законность. - 1971. - №11. - С. 32.
. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел/Н.В. Жогин. - М.: Юрид. лит-ра, 1968. - 230 с.
. Исаенко В. Защита прокурором прав и законных интересов потерпевших в досудебном производстве по уголовным делам/В. Исаенко//Законность. - 2010. - №8. - С. 7-12.
20. Исаенко В. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве следственных действий/В. Исаенко//Законность. - 2010. - № 4. - С. 10-14.
21. Капинус К.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: дисс.... канд. юр. Наук: 12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность, 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура/Халиулин А.Г. - М., 2004. - 240 с.
. Кожевников О.А. Задачи прокуратуры по надзору за исполнением законов при осуществлении дознания и предварительного следствия/О.А.Кожевников//Уголовное право. - 2009. - №2. - С.109-114.
. Кожевников О. А. О новом направлении деятельности органов прокуратуры/О. А. Кожевников//Рос. юрид. журн. - 2009. - № 2. - С. 115-122.
. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учеб. пособие/В.Ф.Крюков. - М.: Норма, 2010. - 816 с.
. Кулишов А.Б. Проблемы организации ведомственного контроля за качеством доследственных проверок по сообщениям о преступлениях, своевременностью доработки материалов, возвращенных органами прокуратуры для дополнительных проверок, а также опыт и направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности в этой сфере/А.Б. Кулишов//Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. - 2008. - №4 (47). - С. 55-57.
. Курдыбай уулу Мирлан Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона органами предварительного расследования/Курдыбай уулу Мирлан//Следователь - 2004. - №1. - С. 53-56.
. Лодкин А. Е.Совершенствование деятельности органов дознания в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура/Ю. Е. Винокуров. - М., 2009. - 21 с.
. Махмутов М. Отказ в приеме сообщения о преступлении/М. Махмутов//Законность. - 2006. - №5. - С. 37-38.
. Никитин А. П. К вопросу о совершенствовании надзорных полномочий органов прокуратуры/А. П. Никитин//Lex Russica. - 2005. - № 2. - С. 341-346.
. Ожегов С.И. Словарь русского языка/С.И. Ожегов. - М.: Изд-во Русский язык, 1981. - 890 с.
. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений/С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. - Изд. 4-е, доп. - М.: ООО «ИТИ Технологии», 2006. - 944 с.
. Павлов Н.Е. Уголовно-процессуальное законодательство и уголовных закон (проблемы соотношения и применения): дис….докт. юрид. наук: 12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика и судебная экспертиза/Н.Е. Павлов. - М., 2000. - 520 с.
. Петров А.В. Пределы проверки сообщений о преступлениях и процессуальные способы ее осуществления/А.В. Петров//Законность. - 2012. - №5. - С. 49-54.
. Подшибякин А. Деятельность прокурора на стадии возбуждения уголовного дела/А. Подшибякин, В.Трофимов//Уголовный процесс. - 2005. - №5. - С.78-80.
. Прокурорский надзор в РФ: учебник для бакалавров/под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Юрайт, 2011. - 490 с.
. Прокурорский надзор: учебник/под ред. О.А.Галустяна. - М.: Юрайт, 2008. - 416 с.
. Прокурорский надзор: учебник/под ред. В.Н. Григорьева. - М.: Юрайт, 2009. - 542 с.
. Прокурорский надзор: учеб.-метод. пособие/под ред. А.В. Ендольцевой, В.Н. Махова. - М.: Московский университет МВД России ИД «Юриспруденция», 2010. - 216 с.
. Прокурорский надзор в РФ: учебник для бакалавров/под научн. ред. Е.Р. Ергашева. - М.: Юрайт, 2011. - 392 с.
. Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник/под общ. ред. А.Н. Савенкова. - Изд. 3-е. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2012. - 456 с.
. Прокурорский надзор: учебник/под ред. А.Я. Сухарева. - М.: ИНФРА-М, 2009. - 464 с.
. Рагинский М.Ю. Прокурорский надзор за соблюдением требований закона при учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: метод. пособие/М.Ю. Рагинский, В.П. Рябцев, Н.С. Трубин. - М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1977. - 158 с.
. Рассмотрение органами дознания заявлений и сообщений о преступлениях: учеб. пособие/под ред. С.П. Щерба, Г.П. Химичевой, Н.Н. Донковцевым. - М.: ВНИИ МВД СССР, 1987. - 72 с.
. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве/В.М. Савицкий. - М.: Наука, 1975. - 383 с.
. Сергеев Б.М. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью отказов в возбуждении уголовного дела/Б.М. Сергеев//Следователь. - 2002. - №10. - С. 47-51.
. Середа Г.П. Организационно-правовые аспекты прокурорского надзора за соблюдением законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: автореф. дис….канд. юрид. наук: 12.00.10 - международное право, европейское право/В.С. Зеленецкий. - Харьков, 2000. - 32 с.
. Синельщиков Ю. П. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК/Ю. Синельщиков//Законность. - 2002.- № 3. - С. 6-10.
. Смирнов В. А. Прокурорский надзор в Российской Федерации/В. А. Смирнов. - Иркутск.: Иркут. ун-т, 2005. - 246 с.
. Смоленский М.Б. Прокурорский надзор: учебник/М.Б. Смоленский, И.А. Жильцов. - М.: Дашков и Ко. Академцентр, 2010. - 240 с.
. Соломичев В. И. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие/В. И. Соломичев. - М.: Экспертное бюро - М, 1998. - 176 с.
. Степанов В.В. Предварительная проверка первичных материалов о преступлениях: учебник/В.В. Степанов. - Саратов: Саратовский юрид. ин-т, 1972. - 142 с.
. Сухарев А. Я. Российский прокурорский надзор: учебник/А. Я. Сухарев. - М.: Норма, 2001. - 384 с.
. Татьянин Д. В. Проблемы осуществления надзора прокурором за деятельностью органов предварительного следствия/Д. В. Татьянин//Научные труды. Российская академия юридических наук: в 3 т./отв. ред. В. В. Гриб; редкол. А. К. Голиченков - М., 2008. - Вып. 8, Т. 3. - С. 814-816.
. Темираев О. Реформа следствия нужна/О. Темираев//Законность. - 2004. - № 1.- С. 33-35.
. Тетюев С. В. О новых полномочиях прокурора в досудебном производстве/С. В. Тетюев//Рос. Юстиция. - 2010. - №1. - С. 40-42.
. Филиппова Е.А. Аспекты участия прокурора на предварительном следствии: ретроспективное исследование/Е.А. Филиппова//Вестник Южно-Уральского государственного ун-та. Сер. Право. - 2009. - №19. - С. 66-69
. Халиулин А.Г. Белова Г.Д. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия: метод. материалы к семинару/А.Г. Халиулин, Г.Д. Белова. - М.: ИПК РК ГП РФ, 2003. - 23 с.
. Чельцов М.А. Советский уголовный процесс: учебник/М.А. Чельцов. - М.: Юрид. лит-ра, 1962. - 503 с.
. Чупахин Р. Проверка заявлений и сообщений о преступлениях в свете УПК РФ: понятие, направления совершенствования правового института/Р. Чупахин//Следователь. - 2004. - №8. - С. 22-24.
. Чухонцев С. Практика надзора за рассмотрением сообщений о преступлениях/С. Чухонцев//Законность. - 2006. - №3. - С.2-6.
. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник/В.Б. Ястребов. - М.: ИКД «Зерцало-М», 2011. - 424 с.