Зарубежная практика и российский опыт борьбы с коррупцией

 

 

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Тема: «Зарубежная практика и Российский опыт борьбы с коррупцией»

Содержание

Содержание

Введение

Глава 1. Коррупция как социально-экономическое явление

.1 Сущность коррупции

.2 Коррупционные преступления в современном мире

.3 Причины коррупции

.4 Социально-экономические последствия коррупции

Глава 2. Основные направления борьбы с коррупционными преступлениями в зарубежных странах

.1 История коррупции в мире

.2 Организация противодействия коррупции в зарубежных странах

.3 Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией

Глава 3. Российский опыт борьбы с коррупцией

.1 История коррупции в России

.2 Антикоррупционная политика России

.2 Использование зарубежного опыта в борьбе с коррупцией

Заключение

Список используемых источников

Приложения

Введение

Развитие коррупции в России находится, к сожалению, на высоком уровне. По заявлению Генерального прокурора России, она «достигла опасно высокого уровня». По его словам, в 2004 г. на 21,5 % выросла регистрация уголовно-наказуемого взяточничества и на 19 % - других преступлений против интересов государственной службы по сравнению с 2003 г. В то же время, по его мнению, «власти пока проявляют поразительную толерантность, не спрашивают с должностных лиц, в сфере ответственности которых коррупция процветает». Выступая на расширенной коллегии МВД РФ 17 февраля 2005 г. премьер-министр России М.Е. Фрадков отметил, что в стране до сих пор фактически нет системы борьбы с коррупцией. «Результаты борьбы с коррупцией и масштабы этого явления в России нет смысла даже сопоставлять» - сказал глава МВД РФ Р.Г. Нургалиев.

В 2008 г. было выявлено более 30 тысяч преступных посягательств против государственной власти, прирост составил почти 20 процентов. «При этом вероятность лишения свободы за коррупцию - минимальна. И чем выше должностной рейтинг, тем она меньше» - отметил Р.Г. Нургалиев. По словам министра, «в 2004 г. зарегистрировано 5 273 факта взяточничества, однако реально за эти преступления к уголовной ответственности привлечены только 1 759 человек. Судом же наказывается, в лучшем случае, только каждый десятый взяточник». В целом же выявлено более 400 000 преступлений экономической направленности, размер причиненного ущерба достиг 275 млрд. рублей.

Беспрецедентное разрастание коррупции в России представляет серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, угрожает национальной безопасности страны, затрудняет экономическое развитие и блокирует нормальное функционирование рыночной экономики. Коррупция слишком дорого обходится государству и народу.

Особая опасность коррупции для личности, общества и государства требует и особого, чрезвычайного подхода к решению задачи ее снижения. Сложность борьбы с коррупцией состоит в том, что - коррупция - явление не только криминальное, но и политическое, экономическое, социальное, в силу этого действенная борьба с ним возможна только с помощью комплекса разносторонних мер, на основе единой антикоррупционной политики, заключающейся в целенаправленном применении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих коррупцию в разных сферах жизни.

В силу сказанного исследование вопросов борьбы с коррупционными преступлениями, изучение накопленного зарубежными странами и мировым сообществом опыта в этой сфере, разработка стратегии и тактики противодействия коррупции в России представляются нам чрезвычайно актуальными.

Цель исследования состоит в выявлении правовых, политических, социальных, организационных, экономических и международных аспектов формирования и реализации стратегии и тактики борьбы с коррупцией за рубежом для использования накопленного мировым сообществом опыта для противодействия разрастанию коррупции в России.

В соответствии с целью исследования ставятся следующие научные задачи:

-    рассмотрение сущности коррупции;

-       выявление причин разрастания коррупции, прежде всего связанных с особенностями современного этапа становления российской экономической системы;

-       анализ социальных, экономически и политических последствий коррупции;

-       сопоставление масштабов коррупции в зарубежных странах и России;

-       изучение успешного опыта и практики борьбы с коррупцией в зарубежных странах;

-       анализ основных направлений российской антикоррупционной практики;

-       разработка конкретных предложений по совершенствованию актикоррупционной борьбы в России, исходя из анализа успешного опыта зарубежных стран.

Объектом исследования является зарубежная и российская практика борьбы с коррупцией (работа по экономике, поэтому м.б. следовало бы сказать, что объектом исследования является коррупция, и прежде всего, ее экономическая составляющая, а предметом - практика противодействия ее разрастанию, с особым упором на экономические меры).

Общую методологию исследования составляют философские принципы диалектики, системный подход и сравнительный анализ. В основу конкретной методологии положены принципы единства исторического и логического в познании, специальные методы познания: формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и социологический. (Коррупция рассматривается в рамках различных экономических школ, в частности, неоклассической, институциональной, неоинституциональной).

Среди общенаучных методов основным стал системный анализ. Использован сравнительный метод, который позволил сопоставить организационно-правовые и экономические средства противодействия коррупции в ряде зарубежных стран (США, Великобритания, Германия, Франция, Италия, Канада и др.) и давший возможность объективно оценить перспективы и целесообразность применения зарубежного опыта Россией.

Источниковедческую базу проведения исследования составили отечественные и зарубежные нормативно-правовые акты, общеисторическая и специальная, в т.ч. экономическая, литература, периодические научные издания по исследуемой проблеме.

Работа состоит из содержания, введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

В первой главе работы рассматриваются теоретические основы коррупции как социально-экономического явления.

Вторая глава посвящена изучению опыта зарубежных стран в борьбе с коррупцией.

В третьей главе исследуется антикоррупционная политика России. На основе проведенного исследования делается ряд предложений по соврешенствованию стратегии борьбы коррупции в России на основе опыта зарубежных стран.

Глава 1. Коррупция как социально-экономическое явление

1.1 Сущность коррупции

Как социально негативное явление коррупция известна очень давно. В переводе с латинского коррупция («corruption») означает подкуп, подкупность и продажность общественных и политических деятелей, государственных чиновников и должностных лиц с целью личного обогащения. Еще в римском праве термин «corrumpere» трактовался как «повреждать, ломать, разрушать, подкупать» и означал противоправные действия в судебной практике. Данный термин в римском праве предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. Такое определение понятия коррупции актуально и по сей день, в том числе и для нашей страны [10, с. 32].

Первое упоминание о коррупции (и, соответственно, борьбе с ней) можно отнести ко второй половине XXIV в. до н. э., когда Урукагина - царь древнего шумерского города Лагаша на территории современного Ирака - реформировал государственное управление, дабы пресечь многочисленные злоупотребления своих чиновников и судей. Однако борьба с коррупцией в Древнем мире обычно не приносила желаемых результатов, особенно в восточных деспотиях. По мнению автора древнеиндийского трактата «Артхашастра», «легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников». Своего апогея коррупция достигла в эпоху упадка античности в Римской империи - и стала одной из причин ее крушения. Само слово «коррупция» имеет латинское происхождение - corrumpere означает «растлевать, портить, повреждать».

Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени, когда шли процессы образования централизованных национальных государств, существующих сейчас правовых систем, решались вопросы государственного строительства. Существенный вклад в разработку проблем коррупции внес выдающейся мыслитель эпохи Возрождения Н. Макиавелли. Он под коррупцией понимал использование чиновником своих публичных возможностей в личных интересах. Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью, которую трудно распознать на ранних стадиях развития, но легче лечить, однако, если болезнь запущена, то ее легко распознать, но трудно лечить. Если же она запущена так, что всякому видно, то никакое лекарство уже не поможет. [18, с. 138].

Мир менялся, менялись и масштабы коррупции. Глобализация и становление мирового хозяйства позволили коррупции выйти на международный уровень и стать одним из наиболее массовых и опасных явлений современности [36, с. 13].

Организация Объединенных наций рассматривает коррупцию как «сложное социальное, культурное и экономическое явление, затрагивающее все страны», не давая при этом более детализированного объяснения термина. Примечательно, что даже текст «Конвенции ООН против коррупции» (UNCAC) не содержит определения того, с чем призваны бороться страны-участницы.

Обсуждение темы коррупции неизменно осложняется тем, что она, как и очень многие другие явления, не поддается однозначному определению, описанию и измерению. Существует много определений коррупции, некоторые из них мы приводим в исследовании, каждое из которых по-своему полезно, но в каждом неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Самое распространенное определение коррупции - использование государственной власти в личных целях ограничивает коррупцию кругом лиц в государственном секторе [28, с. 108].

Определения, которые можно обнаружить в современной отечественной литературе, принадлежат, в первую очередь, правоведам, что неудивительно, поскольку именно в 90-е годы предпринимались неоднократные попытки законодательно определить и коррупцию, и меры наказания коррупционных действий [11, с. 7].

Все это говорит о том, что, стремясь к наиболее полному определению понятия коррупции, не следует добиваться единогласного понимания этого явления. Каждое новое определение открывает новую его грань [36, с. 29].

Коррупция имеет глубокие исторические корни и носит интернациональный характер. Несмотря на очевидное распространение коррупции, не найдено общепринятого определения этого термина, а именно это имеет важное значение, так как оно закладывает основы для будущей работы, как на национальном, так и на международном уровнях.

Коррупция, будучи одним из наиболее опасных видов преступной деятельности, обладает определенными особенностями. Представляется, что, как правило, это именно преступная деятельность, а не единичное преступление, она складывается из ряда связанных или даже не связанных единым умыслом корыстных преступлений, но всегда имеющих однотипную мотивацию.

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

Итак, после того, как мы изучили сущность коррупции как социально-экономического явления, мы считаем необходимым, перейти к проведению анализа коррупционных преступлений в современном мире. Этому посвящен следующий раздел дипломной работы.

 

.2 Коррупционные преступления в современном мире

О фактах коррупции по всему миру сообщается почти ежедневно. Нет недостатка в скандалах, которые иллюстрируют всю глубину и разрушительную силу коррупции: теневое финансирование политических партий в странах Европы и Северной Америки, подкуп высокопоставленных чиновников во многих странах для получения крупных экспортных контрактов, исчезновение средств из фондов медицинского страхования в Аргентине, вынесение смертного приговора высокопоставленному чиновнику в Китае, разбазаривание национального богатства в России и отсутствие разграничений между частными и государственными средствами, свойственное некоторым развивающимся государствам и странам с переходной экономикой. Скандалы, связанные с коррупцией, привели к падению правительств в начале 1990-х годов в таких странах, как Италия, Япония, Бразилия и спровоцировали политические кризисы в других странах [36, с. 103].

Коррупция - интернациональная проблема. Она свойственна всем странам, независимо от политического устройства и уровня экономического развития. Дело лишь в масштабах [16, с. 98].

Первый критерий - вид деятельности коррупционера (Рисунок 1).

Второй критерий - формы коррупционных отношений (как и зачем):

взяточничество, подкуп, получение незаконных доходов (вымогательство, «откаты»);

воровство и приватизация государственных ресурсов и средств;

незаконное присвоение (подделка, подлог, фальсификация, хищение; присвоение денег, имущества обманным путем), злоупотребления при использовании государственных фондов, растраты;

непотизм или кумовство, фаворитизм (назначение на посты и должности родственников и друзей);

продвижение личных интересов, сговор (предоставление преференций отдельным лицам, конфликт интересов);

принятие подарков для ускорения решения проблем;

защита и покрывательство («крышевание», лжесвидетельство);

злоупотребление властью (запугивание или пытки);

манипуляции регулированием (фальсификация выборов, принятие решений в пользу одной группы или человека);

электоральные нарушения (покупка голосов, подтасовка результатов выборов);

поиск ренты - вымогательство (госслужащие противозаконно устанавливают плату за услуги или искусственно создают дефицит);

клиентелизм и патронаж (политики предоставляют материальные услуги в обмен на поддержку граждан);

незаконные взносы в выборные кампании (передача подарков для оказания влияния на содержание проводимой политики)[4].

Рисунок 1 - Типология коррупционных отношений по виду деятельности коррупционера

Третий критерий - насколько часто возникают коррупционные явления (Рисунок 2).

Рисунок 2 - Типология коррупционных отношений по степени распространенности

Помимо национальных организаций и государственных органов существуют международные организации, специализирующиеся на проблемах борьбы с коррупцией. Среди них Организация экономического сотрудничества и развития, Transparency International, Группа государств против коррупции (GRECO), а также подразделения ООН, Мирового банка, ВТО, Евросоюза.

Появление этих институтов обусловлено, в том числе необходимостью систематизировать старые и разработать новые индикаторы оценки уровня коррупции в странах, изучить влияние конкретных факторов, способствующих возникновению коррупции, а также принять участие в разработке рекомендаций для создания эффективного механизма борьбы с коррупционными проявлениями [19, с. 122].

Международное негосударственное и некоммерческое общественное движение «Трансперенси Интернешнл», направленное исключительно на оказание противодействия коррупции на международном и национальном уровнях и в бизнесе, изучило состояние коррупции за 2009 год в различных странах мира. Была поставлена цель измерить уровень коррумпированности как общественных институтов, так и отдельных граждан. Основой для составления рейтинга стали опросы граждан в 62 крупнейших странах мира (за исключением Китая), проведенные по заказу «Трансперенси Интернешнл» компанией Gallup International. Участники опросов должны были оценить коррумпированность различных общественных институтов по пятибальной шкале (5 - наивысший уровень коррупции, 1 - минимальный) [41].

Согласно исследованию, самым коррумпированным государственным институтом в мире являются политические партии. В 36 из 62 стран мира именно партии большинством населения считаются наиболее подверженными коррупции организациями. Наихудшее положение в партийной системе - в странах Латинской Америки (Эквадор, Аргентина, Перу) и Индии [44].

Вообще политическая, или «высокая», коррупция большинством респондентов была признана наиболее опасной для развития общества, нежели коррупция в бизнесе или на бытовом уровне. После политических партий, высокий уровень коррупции наблюдается также среди представителей законодательной и судебной властей, а также в структурах охраны правопорядка. В России же, как раз правоохранительные органы, по оценке граждан, являются наиболее коррумпированным институтом - в среднем россияне оценивают их коррумпированность на 4 балла, в то время как коррумпированность партий оценена на 3,8 балла. Кроме России, самой коррумпированной полицию (милицию) считают в таких странах, как Грузия, Мексика, Молдова, Нигерия, ЮАР, Украина. В Афганистане, Хорватии, Македонии и Венесуэле наиболее коррумпированной признана судебная власть.

Ни одна страна в мире не обладает иммунитетом от коррупции в политике. К этой проблеме относится широкий спектр действий, совершаемых политическими лидерами до, во время пребывания и после оставления своей должности. К ней относятся действия, запрещенные национальным и международным правом, равно как и деятельность, не являющаяся незаконной, но оказывающая коррупционное воздействие на политический процесс.

Проблема борьбы с коррупцией носит транснациональный характер. Масштаб данной проблемы может быть очень значителен, как явствует из таблицы 3 «Трансперенси Интернешнл», демонстрирующей средства, которые, как утверждают, были похищены некоторыми из наиболее печально известных лидеров последних 20 лет[41].

Таблица 3

Уровень коррупции в аппарате правительства

Глава правительства	Приблизительный размер похищенных, по утверждению, средств	ВНП на душу населения (на 2001)
Мохамед Сухарто, Президент Индонезии, 1967-98 гг.	От 15 до 35 млрд. долл.	695 долл.
Фердинанд Маркое, Президент Филиппин, 1972-86 гг.	От 5 до 10 млрд. долл.	912 долл.
Мобуту Сесе Секо, Президент Заира, 1965-97 гг.	5 млрд. долл.	99 долл.
Сани Абача, Президент Нигерии, 1993-98 гг.	От 2 до 5 млрд. долл.	319 долл.
Слободан Милошевич, Президент Сербии/Югославии, 1989-2000 гг.	1 млрд. долл.	Нет данных
Жан-Клод Дювалье, Президент Гаити, 1971-86 гг.	От 300 до 800 млн. долл.	460 долл.
Альберто Фухимори, Президент Перу, 1990-2000 гг.	600 млн. долл.	2051 долл.
Павел Лазаренко, Премьер-министр Украины, 1996-97 гг.	От 114 до 200 млн. долл.	766 долл.
Арнольдо Алеман, Президент Никарагуа, 1997-2002 гг.	100 млн. долл.	490 долл.
Джозеф Эстрада, Президент Филиппин, 1998-2001 гг.	От 78 до 80 млн. долл.	912 долл.

Коррупция в бизнесе и на бытовом уровне вызывает наибольшее опасение в таких высокоразвитых странах, как Гонконг, Нидерланды, Норвегия и Сингапур. Турки и португальцы считают главными взяточниками налоговые инстанции. Наконец, в большинстве стран Юго-Восточной и Восточной Европы большие нарекания вызывает коррупция в таможенных организациях. Как, наверное, и следовало ожидать, большинство опрошенных самой «чистой» от коррупции организацией считают церковь. Правда, и здесь есть свои исключения: так, в Норвегии именно служители культа стоят во главе списка коррупционеров.

Если оценивать уровень коррупции по среднему баллу для всех общественных институтов, ситуация в России не самая плачевная - наша страна занимает 28-е место, чуть-чуть опережая Японию. Однако другие данные показывают менее оптимистичную картину.

Одним из показателей, характеризующих состояние коррумпированности государства, является индекс восприятия коррупции (ИВК), расчет которого ежегодно производится Transparency International.

ИВК ранжирует страны по оценкам степени распространенности коррупции среди государственных служащих и политиков (таблица 4). Это комплексный индекс, основанный на данных экспертных опросов и исследований, проводимых различными представительными организациями. ИВК отражает мнение предпринимателей и аналитиков из различных стран мира, в том числе экспертов, проживающих в стране, в отношении которой проводилось исследование. ИВК оценивается по шкале от 0 до 10 баллов, при этом 10 баллов - минимальный уровень коррупции, 0 - максимальный[44].

Таблица 4

Страны-лидеры по ИВК в 2008 году

Страна	ИВК, баллы
Исландия	9,7
Финляндия	9,6
Новая Зеландия	9,6
Дания	9,5
Сингапур	9,4
Швеция	9,2
Швейцария	9,1
Норвегия	8,9
Австралия	8,8
Нидерланды	8,6

Страны, набравшие высокие баллы Индекса, соответствующие очень низкому уровню восприятия коррупции, в основном являются богатыми странами - в эту группу входят Финляндия, Новая Зеландия, Дания, Исландия, Сингапур, Швеция и Швейцария. Согласно данным, использовавшимся для расчёта Индекса в 2008 и 2009 годах рост уровня коррупции, согласно её восприятию в этих странах, зафиксирован в Бахрейне, Белизе, Доминиканской Республике, Кувейте, Люксембурге, Омане, Польше, Саудовской Аравии, Сенегале, Тринидаде и Тобаго, а также на Кипре, Маврикии и Ямайке. В соответствии с теми же данными, снижение уровня коррупции, согласно её восприятию произошло в Австрии, Ботсване, Чешской Республике, Сальвадоре, Франции, Гамбии, Германии, Иордании, Швейцарии, Танзании, Таиланде, Уганде, Объединённых Арабских Эмиратах и Уругвае.

Помимо выявления наиболее коррумпированных общественных институтов, был также замерен уровень бытовой коррупции, склонность населения той или иной страны решать свои проблемы с помощью подкупа должностных лиц. По результатам данного опроса, в лидерах бытовой коррупции оказался Камерун, где 52% из числа опрошенных жителей признали, что они или члены их семьи, давали взятку чиновникам. Довольно сильно отстают следующие за Камеруном Кения (36%), Литва, Молдова и Нигерия (все - 32%). На Украине во взяточничестве признались 25% опрошенных, в России - на 4% меньше (8-е место в рейтинге наряду с Чехией и Филиппинами).

В западноевропейских странах коррупция на несколько порядков ниже - коррумпированной из числа стран ЕС является Финляндия с показателем 3%. За ней идут Италия, Испания, Португалия и Нидерланды (взятки дают только 2 из 100 граждан). Единственной из стран, где показатель коррумпированности меньше 1%, оказались США, примерно на таком же низком уровне бытовая коррупция в Великобритании и Ирландии. Тем не менее, законопослушные граждане США и стран Западной Европы находятся в меньшинстве. Каждый десятый участник опроса признался в даче взятки должностному лицу. Состояние коррупции в зарубежных странах (по материалам исследования) показано в таблице (Приложение 1).

Среди первой десятки следует отметить Сингапур и Гонконг, которые за последние годы достигли значительного прогресса в улучшении качества государственных институтов. Сингапур и Гонконг заслуживают внимания, в частности, потому, что в прошлом они отнюдь не были свободны от коррупции, но сумели в течение жизни одного поколения значительно улучшить ситуацию путем создания политически независимых антикоррупционных комиссий с четкими задачами, широкими полномочиями и большими бюджетами. Создание таких комиссий, а также отмена многих мелких регулирующих актов и норм и увеличение прозрачности действующих законов позволили этим странам перейти из разряда относительно коррумпированных в разряд относительно чистых.

В дополнение к работе «Трансперенси Интернешнл» Всемирный Банк профинансировал проведение анализа деятельности фирм в приблизительно 69 странах. Что является интересным в данном анализе - это то, что он позволяет деловым людям сравнить коррупцию с перечнем других проблем, которые затрагивают их способность делать бизнес. Во время опроса фирмы попросили расставить по степени серьезности каждую из проблем, влияющую на их способность вести бизнес по шкале от 1 (никаких препятствий) до 6 (очень сильные препятствия). Исследование подтвердило результаты работы «Трансперенси Интернешнл» в том, что фирмы из развивающихся стран рассматривали коррупцию, как гораздо большую проблему, чем фирмы из развитых стран. Кроме того, во время опроса фирмы попросили поставить оценки таким проблемам как налоги, недостатки инфраструктуры, терроризм, ценовой контроль, нестабильность политики, наличие различных типов регулирования, преступления и воровство, а также финансирование. В большинстве развивающихся и переходных экономик коррупция находилась в верхней части списка. На Ближнем Востоке и в Северной Африке она заняла вторую позицию (после проблем инфраструктуры); в Центральной Европе она была третьей (после проблем налогообложения и финансирования); в Латинской Америке и Африке коррупция заняла в списке первое место. Интересно, что в странах бывшего Советского Союза коррупция заняла третье место (за налогами и политической нестабильностью), в то время как на Юге и Юго-востоке Азии она была на шестом месте. В Приложении 2 представлен рейтинг стран и их индекс коррумпированности власти BPI (Bribery Payers Index) за 2009 г.

Исследования Всемирного банка и ОЭСР показывают, что коррупция в мире не ослабевает. Более того, бытовавшая прежде точка зрения, что коррупция распространена в слаборазвитых, авторитарных или деспотичных государствах оказалась неверна. Наряду с разбирательствами в Болгарии, Бразилии, Венесуэле, Зимбабве, Индонезии и Пакистане коррупционные скандалы были в Бельгии, Германии, Италии, Франции, Швеции и Японии. При этом традиционные представления о том, что Италия более коррумпирована, чем Германия или Франция, не подтверждены фактами, и распространены только на уровне суждений и мнений.

Специалистами различных государств признается, что исчерпывающей статистики фактов коррупции не существует в силу специфики этого явления, отличающегося крайне скрытным характером и, как правило, заинтересованностью обеих сторон - дающей и принимающей, например, взятку. Кроме того, коррупция необязательно выражается в денежной взятке. Она может принимать форму обмена определенными услугами, льготами, благами, преимуществами, и т.д.

Действительно, коррупция не поддается измерению (количество взяток, выплаченные суммы, вовлеченные лица), т.к. не очевиден сам объект измерения. Можно согласиться с выводом, что использование показателя взяточничества в качестве барометра для измерения уровня коррупции может привести к неправильному выводу об отсутствии коррупции в той или иной стране. Если коррупция не поддается качественному измерению, то применяется измерение восприятия коррупции. С 1995 г. «Трансперенси Интернешнл» публикует «Индекс оценки коррупции» (Corruption Perception Index или CPI).

Проанализировав опубликованные в печати факты коррупции, научные исследования и другие источники по данной проблеме, можно сделать вывод, что коррупцией поражены все сферы деятельности. Коррупция процветает на самом верху государственной пирамиды. Некоторые диктаторы и правительства распоряжаются ресурсами государственного сектора так, словно это их личное имущество. Он по своему усмотрению определяют налоговую политику, бюджетные расходы, выделение субсидий, ценовую политику, условия приватизации, что дает им возможность манипулировать в угоду своим корыстным интересам. Коррупцией заражена строительная индустрия, система государственных закупок, финансирование политических партий, банковская система, покупка голосов избирателей. Многие правительства подвержены патронажу и фаворитизму. Что особенно опасно, так это то, что в органах, которые призваны бороться с коррупционными преступлениями (судебная власть, налоговые и таможенные органы, прокуратура, правоохранительные органы) весьма высок уровень коррупции. Коррупцией поражена сфера бизнеса.

Все это свидетельствует о том, что коррупционные преступления представляют собой весьма сложное и разноплановое явление, свойственное различным историческим эпохам и странам. Тем самым еще раз подчеркивается универсальность такого явления, как коррупция [36, с. 45].

Итак, изучив основные мировые показатели уровня развития коррупции, мы считаем необходимым, рассмотреть причины коррупции. Этому посвящен следующий раздел данной работы.

1.3 Причины коррупции

Первое в истории европейской философии объяснение коррупции дал Платон. Он считал, что корыстолюбие - это один из важнейших социальных пороков, который совершенно недопустим не только для правителей, но и для воинов. Этим пороком считается собственность, поэтому пока те, кто обладает властью и силой, должны быть лишены собственности, а те, которые производят материальные блага, не имеют силы и власти, тогда государство процветает. В противном случае происходит его вырождение[36, с. 12].

Поняв сущность коррупционных отношений, вкратце обозначим подходы к интерпретации этих явлений (таблица 1). Эти концепции, впрочем, являются скорее не альтернативными, а взаимодополняющими [17, с. 57].

Обсуждение темы коррупции неизменно осложняется тем, что она, как и очень многие другие явления, не поддается однозначному определению, описанию и измерению. Существует много определений коррупции, некоторые из них мы приводим в исследовании, каждое из которых по-своему полезно, но в каждом неизменно отсутствует тот или иной важный элемент. Самое распространенное определение коррупции - использование государственной власти в личных целях ограничивает коррупцию кругом лиц в государственном секторе [28, с. 108].

Определения, которые можно обнаружить в современной отечественной литературе, принадлежат, в первую очередь, правоведам, что неудивительно, поскольку именно в 90-е годы предпринимались неоднократные попытки законодательно определить и коррупцию, и меры наказания коррупционных действий [11, с. 7].

Таблица 1

Различные подходы к интерпретации понятия коррупции

Концепция	Краткое содержание
Рациональный подход (экономика преступности)	Индивид взвешивает все издержки и блага своих преступных действий и рационально решает идти на преступление, если ожидаемая полезность подобных действий выше, чем если бы он остался честным и потратил свое время и ресурсы иным образом.
Теория рентоориентированного поведения	Экономическая рента - плата за ресурсы сверх максимальной величины альтернативных издержек при немонопольном использовании этих ресурсов. Рентоориентированное поведение - усилия, направленные на осуществление государственного вмешательства в рыночное распределение ресурсов с целью присвоения искусственно создаваемых таким образом доходов в виде ренты. Под коррупцией понимается форма нелегального рентоориентированного поведения.
Институциональный подход	Коррупция - контрактное взаимодействие между экономическими агентами с целью злоупотребления позицией ради частных выгод.
Модель «принципал-агент»	Коррупция существует благодаря ассиметричности информации и высоким издержкам мониторинга за деятельностью агента-чиновника
Теория оппортунистического поведения	Коррупция - частный случай оппортунистического поведения
Классический либерализм	Коррупция как провал государства и как провал рынка, как «общественное антиблаго», которое наносит ущерб всем членам общества (отрицательные экстерналии).

Все это говорит о том, что, стремясь к наиболее полному определению понятия коррупции, не следует добиваться единогласного понимания этого явления. Каждое новое определение открывает новую его грань [36, с. 29].

У политологов, юристов, экономистов, социологов существуют различные подходы к рассмотрению причин коррупции.

Абстрагируясь от приведенных выше подходов можно условно поделить все причины коррупции на шесть больших групп (Таблица 2).

Таблица 2

Факторы коррупции

Группа факторов	Факторы
Фундаментальные	Несовершенство экономических институтов и экономической политики; несовершенство системы принятия политических решений, неразвитость конкуренции, чрезмерное государственное вмешательство в экономику, монополизация отдельных секторов экономики, контроль государства над ресурсной базой, низкий уровень развития гражданского общества, неэффективность судебной системы
Правовые	Слабость закона, отсутствие ясной законодательной базы и слишком частое изменение экономического законодательства, несоблюдение норм международного права, неадекватные меры наказания за коррупционные сделки, возможность влияния на судебные решения, наличие норм, позволяющих субъективную трактовку нормативных актов
Организационно-экономические	Слабость системы контроля над распределением государственными (в особенности - природными) ресурсами, трудности управления большой территорией, громоздкий и неэффективный бюрократический аппарат, относительно низкая оплата труда служащих, дискриминация в доступе к инфраструктурным сетям, жесткий торговый протекционизм (тарифные и нетарифные барьеры), прочие формы дискриминации
Информационные	Непрозрачность государственного механизма, информационная асимметрия, отсутствие реальной свободы слова и печати, наличие оффшорных зон, отсутствие исследований проблемы коррупции
Социальные	Клановые структуры, традиции непотизма, эксплуатация «дружеских связей», блат, традиция «дарения» подарков-взяток, низкий уровень грамотности и образования
Культурно-исторические	Сложившаяся система норм бюрократического поведения; массовая культура, формирующая снисходительное отношение к коррупции; особенности исторического развития; придание малого значения понятиям честности и чести

Политологи говорят о коррупции как о различных способах использования власти и политическом влиянии, оказываемом заинтересованными лицами, группами, партиями, движениями на политические процессы в стране. Для них основные причины коррупции кроются, прежде всего, в политических структурах, там, где наблюдается недостаток демократии. Признавая, что и в демократически развитых государствах имеет место коррупция, они отмечают, что здесь, в отличие от недемократических режимов, вступает в силу система сдержек и противовесов, которые четко выработаны в демократических государствах [15, с. 185].

Юристы рассматривают коррупцию как отклонение от обязывающей правовой нормы, допускаемого произвола при осуществлении полномочий и незаконного использования государственных ресурсов. Коррупция чаще всего определяется ими как «действия официального или доверенного лица, которое незаконно или неправомерно использует свое положение или действия по получению прибыли для себя или другого лица, действуя против интересов и прав других». Юристы относят коррупцию к области применения экономического, административного и уголовного права и отмечают, что коррупция оказывает разрушительное воздействие на нормы права, которые в результате ее действия заменяются правилами, продиктованными теми, кто, во-первых, имеет влияние; во-вторых, способен оказывать влияние; в-третьих, готов платить. Коррупция является наиболее латентным видом преступности, поскольку носит конфиденциальный и латентный характер, и, как правило, не влечет за собой жалоб в правоохранительные органы, так как обе стороны достигают поставленных перед собой целей [28, с. 108].

Социологи видят в коррупции, прежде всего, «социальное отношение», которое выражается в нарушении принятых в обществе норм обязательного поведения и социального благополучия. Коррупция определяется ими как «порабощение общественных отношений, где два или более лица совершают подмену отношений путем успешной трансформации денег или власти, обходя предусмотренные законом процедуры и подменяя их личными отношениями» или как отношение «клиент-хозяин»[10, с. 41].

Специалисты в области управления государством определяют коррупцию как злоупотребление государственными ресурсами и использование государственных структур для достижения частной прибыли вопреки существующим нормам. Объясняя причины коррупции недостаточным уровнем оплаты труда государственных должностных лиц, монополией на предоставление услуг общего пользования, большей свободой действий, слабой системой финансового контроля, чрезмерным регулированием и избытком процедур, отсутствием внутренней культуры и этических правил государственной службы, они отмечают, что коррупция не позволяет рационально сформировать и реализовать государственную политику[15, с. 186].

Некоторые исследователи-экономисты определяют коррупцию как ситуацию, где в отношениях между двумя лицами (агентом-коррумпированным лицом и принципалом) выгода, полученная агентом, значительно превосходит действительную стоимость (цену), или как ситуацию, где государственные товары, услуги или система обслуживания предоставляются или оказываются в публично правовой сфере с целью получения выгоды частным лицом. Другие описывают коррупцию в экономических терминах как ренту, являющуюся следствием монопольного положения некоторых государственных должностных лиц. В любом случае коррупция «обеспечивает рыночную цену там, где рынку не позволяется этого сделать». Экономисты считают, что причины коррупции кроются в экономических и административных структурах страны. Они обращают внимание на ее распространение там, где особенно сильно вмешательство государства и где дискреционные права в распределении государственных товаров и услуг или субсидий велики, риск наказания низок, а оплата за сделку достаточно привлекательна [17, с. 59].

Экономисты также говорят о влиянии коррупции на развитие экономики. Они рассматривают взятку, когда она свободно предлагается и принимается, как обслуживание непосредственного интереса стороны. Что касается интересов общества, некоторые авторы рассматривают коррупцию как важный источник формирования капитала, который может поддерживать гибкость и эффективность рынка и развивать предпринимательство. Другие, основываясь на результатах анкетных опросов и бесед с бизнесменами, считают, что политическое недоверие (отсутствие веры в стабильность проводимого правительством курса) наносит намного больше вреда, чем коррупция, которую они рассматривают «скорее как переменные издержки, чем как фактор неопределенности», которые разделяют коррупцию на различные формы, предполагают, что некоторые формы, несмотря на широкое распространение, не могут слишком повредить всей экономике [26, с. 28].

Таким образом, коррупция, на наш взгляд, как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме). Уровень коррупции определяется, с одной стороны, масштабами вмешательства государства в экономику, с другой, зрелостью гражданского общества, глубиной и тщательностью проработки механизмов его контроля за функционированием государства. [36, с. 34].

Изучив причины коррупции, мы считаем необходимым рассмотреть социально-экономические последствия данного социально-экономического явления.

1.4 Социально-экономические последствия коррупции

Всемирный Банк выделяет четыре фактора, обусловливающие низкий уровень коррупции: отсутствие, благодаря экономической политике, деформаций, предсказуемая судебная система, набор на работу людей на основе их достоинств и наличие лишь небольшого разрыва между зарплатами в государственном и частном секторах [11, с. 7].

Международное сообщество стало осознавать, что коррупция, до недавнего времени считавшаяся безобидной и «не приводящей к жертвам» проблемой, на самом деле, обходится очень дорого, и уровень наносимого ею ущерба может быть самым разным, в зависимости от страны и отрасли.

Рост коррупции негативно сказывается на всех сторонах общественной жизни. В особенности надо отметить такие ее разрушительные последствия:

· коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);

· коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;

· коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);

· если коррупция проявляется в виде «черных» комиссионных, то это приводит к сокращению общей суммы средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей;

· коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной так и в негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы;

· коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;

· народу, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться за счет других»;

· коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;

· коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственных самозапретов;

· коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население нравственных стимулов к участию в выборах;

· коррупция приводит к необоснованному перераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, истощая стратегические социальные программы, поскольку это позволяет коррупционерам сохранять status quo поделенных сфер влияния и имущества[15, с. 185].

Коррупция оказывает разлагающее воздействие на все сферы жизни общества: экономику, социальную сферу, политику [36, с. 37].

В экономической сфере коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов:

· расширению теневой экономики, следствием чего является потеря государством финансовых рычагов управления экономикой, обострение социальных проблем из-за невыполнения бюджетных обязательств;

· нарушению механизма рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это способствует возникновению монополистических тенденций в экономике, снижению эффективности ее функционирования и дискредитации идей свободной конкуренции;

· низкому темпу роста численности эффективных частных собственников (в качестве последствия - дискредитация идей рыночной экономики);

•  снижению эффективности использования бюджетных средств, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов; что тем самым препятствует эффективной реализации правительственных программ;

·   повышению цен на товары и услуги за счет коррупционных «накладных расходов», в результате чего страдает потребитель;

·   дисбалансу конкурентных механизмов рынка, поскольку продвижение товаров и услуг на рынок за счет подкупа снижает эффективность рынка и, в конечном счете, дискредитирует саму идею свободной рыночной конкуренции;

·   несправедливому распределению доходов, обогащающих субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества;

·   потере доверия агентов рынка к способности власти установить и соблюдать честные правила рыночной игры: инвестиционный климат покрывается облачностью, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов;

·   увеличению масштабов коррупции в неправительственных организациях, что ведет к снижению эффективности их работы;

·   обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики. Это приводит к снижению налоговых поступлений в государственный бюджет, оттоку капитала за рубеж и затрудняет возможность государства эффективно выполнять свои экономические, политические и социальные функции [24, с. 88].

Рост коррупции также порождает следующие серьезные социальные последствия:

·   колоссальные средства проходят мимо общественного развития, обостряя бюджетный кризис, снижая способность власти решать социальные проблемы;

·   усугубляется имущественное неравенство, обостряется бедность большой части населения; перераспределение средств в пользу узких «олигархических» групп происходит за счет наиболее уязвимых слоев населения;

·   коррупция предполагает существенное различие между объявленными и реальными ценностями и формирует у членов общества «двойной стандарт» морали и поведения. Это приводит к тому, что мерой всего в обществе становятся деньги, значимость человека определяется размером его личного состояния независимо от способов его получения, происходит девальвация и слом цивилизованных социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права религии, общественного мнения и др.;

· дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизнедеятельности гражданского общества: в общественном сознании закрепляется представление о беззащитности граждан как перед лицом преступности, так и перед лицом власти;

· коррумпированность правоохранительных органов способствует закреплению организованной преступности, которая, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, еще больше усиливается, так как получает возможность проникновения в политическую власть, увеличивая, таким образом, свободу собственных действий в процессе отмывания денег;

· усиливается социальная напряженность, что, в конечном счете, угрожает эффективному развитию экономики и политической стабильности в стране [28, с. 110].

В политической сфере негативные последствия коррупции проявляются в следующем:

· падение доверия к власти, рост ее отчуждения от общества, что может способствовать переходу к другой, более жесткой форме государственного устройства - диктатуре;

· коррупция подрывает престиж страны на международной арене, способствует ее политической и экономической изоляции;

· коррупция способствует смещению целей политики от общенациональных к обеспечению властвования олигархических кланов и группировок;

· смещение целей в политике от общенационального развития к властвованию «олигархических» группировок;

· снижение престижа страны на международной арене, увеличение угрозы ее экономической и политической изоляции;

· разочарование граждан в ценностях демократии, в эффективности институтов гражданского общества, политической конкуренции [27, с. 23].

Коррупция приводит к искажению распределительной роли государства, поскольку побуждает к направлению государственных средств на проекты, позволяющие легче получить взятки, и это происходит за счет действительно приоритетных программ. Будет расти число бесконечных и ненужных проектов. При крупных международных сделках предпочтение отдается приобретению самого современного оборудования, разработанного специально по заказу покупателя, поскольку в этом случае отсутствуют рыночные цены на сходное оборудование, с которыми можно было бы сопоставить затраты, и контроль правильности и обоснованности расходования средств становится затруднительным. Кроме того, коррупция увеличивает дефицит бюджета, поскольку контракты заключаются не с теми, кто предлагает наиболее низкие цены, а частое внесение дополнительных пунктов «взвинчивает» первоначально установленную стоимость проекта [28, с. 108].

Коррупция способствует распространению мошенничества и уклонения от уплаты налогов. В результате того, что она сокращает доходы государственного бюджета, все более усиливается финансовое бремя, испытываемое постоянно сокращающимся числом налогоплательщиков. Это еще более стимулирует деятельность в неформальной сфере и создает порочный круг. Она также полностью искажает реализацию программ по борьбе с нищетой. Она приводит к тому, что международная помощь оказывается гораздо менее эффективной, поскольку все большие суммы перенаправляются в обход заявленных прежде целей, таких, как развитие инфраструктуры, выполнение программ борьбы с нищетой или проведение восстановительных работ после землетрясений и гражданских войн [26, с. 128].

Коррупция приводит к снижению качества оказываемых администрациями услуг и товаров, ими приобретаемых. В системах, где получение ренты является более прибыльным делом, чем производительный труд, человеческие таланты будут направлены на ущербные цели, а самые лучшие люди займутся непроизводительным трудом, что вызовет негативные последствия для социального развития и роста.

Коррупция в аппарате, отвечающем за правоприменение (армия, полиция, суды), позволяет организованной преступности расширять свою «грабительскую» деятельность в частном секторе. Она может даже способствовать созданию некоего симбиоза организованной преступности и политиков, который является дополнительным фактором, способствующим злоупотреблению властью [17, с. 59].

Вышеперечисленные экономические издержки дополняются комплексом социально-политических последствий: утратой легитимности, нестабильностью в отношениях или, наоборот, более тесным сотрудничеством между соперничающими группировками. Трудность количественной оценки издержек, наносимых коррупцией, заключается в том, что ее политические и экономические последствия могут отличаться большим разнообразием. В этой связи, очень важно различать виды коррупционной деятельности по их политическим и экономическим последствиям, помня о том, что понесенные в результате них издержки ни в коей мере не являются идентичными [9, с. 136].

В развивающихся странах коррупция препятствует национальному, социальному, экономическому и политическому развитию, государственные ресурсы распределяются неэффективно, а уровень общественного недоверия возрастает. Вследствие этого, уменьшается объем иностранных инвестиций, производительность промышленности, эффективность административных органов и занижается легитимность государственного порядка. Это, в свою очередь, ведет к политической нестабильности, а также к ухудшению инфраструктуры в целом, системы образования, здравоохранения и иных услуг.

Аналогичные процессы могут наблюдаться и в промышленно развитых странах. Как только экономический прогресс частных компаний начинает существенным образом зависеть от выплаты взяток, сразу же начинает ухудшаться качество продукции и услуг, а также квалификация трудовых ресурсов [11, с. 8].

Коррупция также ослабляет законодательную базу, направленную на усиление социальной ответственности корпораций и бизнеса в целом. Многие страны были свидетелями фактов нечеловеческого использования рабочей силы и серьезного загрязнения окружающей природной среды. Национальные бюджеты во многом страдали, в частности, из-за предоставления излишних налоговых льгот и привилегий отдельным предприятиям, либо вследствие закупок ненужного оборудования или получения ненужных услуг для государственных нужд. В целях максимизации прибыли многие предприятия прибегают ко взяточничеству и иным формам коррупции, чтобы скрыть свои правонарушения, в том числе и связанные с экологическими преступлениями. При отсутствии эффективной системы контроля окружающей природной среде наносится непоправимый ущерб. Поскольку значительные финансовые средства ежегодно вкладываются в коррупционную деятельность, это оказывает неблагоприятное воздействие на международную финансовую систему в целом [15, с. 185].

Коррупция, будучи одним из наиболее опасных видов преступной деятельности, обладает определенными особенностями. Представляется, что, как правило, это именно преступная деятельность, а не единичное преступление, она складывается из ряда связанных или даже не связанных единым умыслом корыстных преступлений, но всегда имеющих однотипную мотивацию.

Как уже отмечалось, коррупция опасна своей латентностью, ибо всегда носит скрытый и согласительный характер. Она обычно не влечет последующего обжалования, ибо выгодна всем сторонам незаконной сделки [17, с. 57].

Глобальная угроза становится все более опасной, когда связи между коррупцией и организованной преступностью становятся все более близкими. Практически все доходные нелегальные рынки опираются на поддержку государственных должностных лиц и контролеров. Коррупция является необходимым инструментом для деятельности организованных преступных группировок [15, с. 186].

Уровень коррупции определяется, с одной стороны, масштабами вмешательства государства в экономику, с другой, зрелостью гражданского общества, глубиной и тщательностью проработки механизмов его контроля за функционированием государства.

Как уже отмечалось, коррупция опасна своей латентностью, ибо всегда носит скрытый и согласительный характер. Она обычно не влечет последующего обжалования, ибо выгодна всем сторонам незаконной сделки [17, с. 57].

Мировая статистика свидетельствует о том, что между коррупцией и конкурентоспособностью стран мира существует очень тесная взаимосвязь: чем выше уровень коррупции, тем ниже конкурентоспособность. На рисунке 3 приведены статистические данные по 173 странам мира, которые отражают индекс восприятия коррупции в баллах (чем выше индекс, тем меньше уровень коррупции) и индекс конкурентоспособности. Расчеты проведем с использованием рейтинга «Индекс восприятия коррупции» за 2009 год, приведенного Центром антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International и рейтинга «Глобальный индекс конкурентоспособности 2008 г.», приведенного на РБК. Рейтинг[38].

Линия на рисунке, тренд, показывает тенденцию изменения индекса конкурентоспособности в зависимости от индекса восприятия коррупции, рассчитанную по статистическим данным. Коэффициент корреляции (взаимосвязи) между уровнем коррупции и конкурентоспособностью очень высок, и равен 0,87 (максимально возможное значение 1).

Рисунок 3 - Зависимость конкурентоспособности от индекса восприятия коррупции

Из рисунка видно: в мире не существует страны с очень высоким уровнем коррупции и одновременно с высоким уровнем конкурентоспособности. Это общее правило, из которого нет исключений. В мире также нет стран с низким уровнем коррупции и с низким уровнем конкурентоспособности. Это тоже общее правило, из которого нет исключений. А ведь именно конкурентоспособность предприятий является определяющим фактором экономического успеха на мировой арене.

Коррупция душит развитие конкурентоспособности предприятий, отсутствие коррупции в условиях цивилизованных рыночных отношений стимулирует их развитие. Но мы знаем: откаты (форма взятки) в современной России стали обычной нормой. Во многих отраслях получить заказ на поставку товаров или выполнение услуг без отката практически невозможно[44].

Уровень коррупции непосредственным образом влияет на экономическое развитие стран мира (рисунок 4). Из рисунка видно: чем выше индекс восприятия коррупции, то есть чем ниже ее уровень, тем выше валовой внутренний продукт (ВВП), тем эффективнее экономика. Коэффициент корреляции между индексом восприятия коррупции и ВВП стран мира равен 0,81[43]. Иначе говоря, взаимосвязь между уровнем коррупции и эффективностью экономики велика.

Рисунок 4 - Зависимость ВВП на душу населения стран мира от индекса восприятия коррупции, данные по 173 странам мира

На рисунке 5 приведена зависимость уровня инфляции стран мира от индекса восприятия коррупции.

Рисунок 5 - Зависимость уровня инфляции стран мира в % от индекса восприятия коррупции

Вывод напрашивается сам собой, чтобы снизить уровень инфляции коррупцию необходимо ликвидировать.

Выступая на пресс-конференции, приуроченной к публикации Индекса восприятия коррупции 2008, Председатель Правления «Трансперенси Интернешнл» П. Айген заявил, что если мы всерьёз намерены решить задачу развития нового тысячелетия, связанную со снижением вдвое к 2015 г. числа людей, живущих, ниже черты бедности, правительства должны направить усилия на преодоление коррупции в области заключения и реализации государственных контрактов.

По мнению «Трансперенси Интернешнл», общий объем средств, ежегодно теряемых в мире в результате коррупции в сфере государственных закупок составляет 400 млрд. долларов США. Данные исследования показали, что в шестидесяти странах, включенных в Индекс, уровень коррупции высок. Наиболее остро стоит эта проблема в таких странах, как Бангладеш, Гаити, Нигерия, Чад, Мьянма, Азербайджан и Парагвай. Согласно Индексу восприятия коррупции 2009, такие страны, обладающие богатейшими запасами нефти, как Ангола, Азербайджан, Эквадор, Индонезия, Иран, Ирак, Казахстан, Ливия, Нигерия, Россия, Судан, Венесуэла, Чад и Йемен набрали чрезвычайно низкие баллы Индекса. В этих странах система заключения государственных контрактов, связанных с нефтедобычей, пронизана коррупцией, в результате чего львиная доля доходов от производства и продажи нефти оседает в карманах менеджмента западных нефтяных компаний, посредников и местных чиновников.

Таким образом, есть все основания утверждать, что коррупция, как социально-опасное явление, свойственна любому государству, на каком бы уровне развития оно ни находилось [36, с. 103].

Изучив основные социально-экономические последствия коррупции, мы считаем необходимым, ознакомиться с опытом зарубежных стран в борьбе с этим опасным явлением. Этому посвящена следующая глава данной работы.

Глава 2. Основные направления борьбы с коррупционными преступлениями в зарубежных странах

2.1 История коррупции в мире

В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма. Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.

На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В этот время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений.

Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.

Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления.

Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, один древнеиндийский автор выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».

Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями еоклассической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки.

В конечном счете в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» - уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу.

Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.

Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана.

Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.

Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.

Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы.

2.2 Организация противодействия коррупции в зарубежных странах

Стран, где коррупции не было бы вовсе, наверное, нет. Просто необходимо различать низовую коррупцию, когда чиновники берут взятки у граждан, и коррупцию на высшем уровне, когда крупный государственный чиновник получает вознаграждение, например, за распределение государственных заказов или проталкивание выгодных кому-то законов.

В этой связи особый интерес представляют государства, достигшие определённого успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта [36, с. 122].

Достаточно чистыми в отношении коррупции странами, которые входят в первую десятку или двадцатку по рейтингу коррумпированности, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Соединённое Королевство, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония.

В таких странах, как Нидерланды, Швеция или Дания, низовая коррупция практически исключена. Дело в том, что в общественном сознании там культивируется вызывающий уважение образ чиновника как человека, который выполняет важную задачу - проводит политику государства и обслуживает население. Даже если чиновник работает в правительстве, его не меняют с приходом нового премьер-министра. Поэтому основная задача чиновника - сохранить лояльность государству, а не конкретному лицу.

Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных относительно здоровых странах сводятся к следующему. Коррупция осознаётся правительствами этих стран как серьёзная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Чётко разделяются два аспекта коррупции: политический и экономический. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно то, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют по своим масштабам [26, с. 28].

Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры[35, с. 12].

. Постоянная отчётность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система включает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.

. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, которые обязаны регистрировать и выявлять ошибки чиновников, их намеренные или случайные нарушения действующих правил и соответствующие последствия таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно.

. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.

. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными общественности.

. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.

. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.

. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передаётся в министерства внутренних дел и юстиции.

. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утрате общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Поэтому сотрудники СМИ со всей ответственностью подходят к подготовке разоблачительных материалов.

Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США [29, с. 93].

В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырёх главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».

Ответственности за дачу взятки подлежит всякий, кто даёт, предлагает, обещает что-либо ценное публичному должностному лицу или кандидату на эту должность с целью:

) повлиять на его официальные действия, то есть на решение находящихся в его ведении вопроса, дела, тяжбы, производства;

) оказать влияние не должностное лицо с тем, чтобы совершить, помочь совершить, сговориться, разрешить какие-либо обманные действия либо создать возможность для совершения обмана;

) склонить должностное лицо к действию или бездействию в нарушение его законных обязанностей.

Наказанием как для тех, кто даёт, так и для тех, кто получает взятку, является штраф в сумме до 10 000 долларов или (и) лишение свободы на срок до двух лет. Наказанию наряду с ныне функционирующим подлежит как бывший, так и будущий служащий.

В число федеральных должностных преступлений включаются и действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждёт и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые (§ 212, 213).

Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идёт не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность[33, с. 9].

Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения для личного обогащения, законодательство и ведомственные правила регламентируют ситуации, определяемые в американском праве понятием «конфликт интересов» (§ 203-209 раздела 18 Свода Законов), который может возникнуть 1) в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей; 2) в результате действия лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Об опасности этого явления и его распространённости свидетельствуют как достаточно детальная законодательная проработка ответственности должностных лиц за его совершение, так и то, что в Министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством.

Федеральное законодательство предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Если действующий чиновник «лично и существенно» участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в будущем. Этот запрет является постоянным и распространяется на действия перед любым ведомством. В течение одного года после выхода в отставку бывший госслужащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любым вопросам перед тем же ведомством, в котором он служил[16, с. 98].

Наказуемо в США получение вознаграждения государственным служащим помимо сумм, полагающихся ему по закону. Эти деяния предусмотрены главой 93 раздела 18 Свода законов США. Так, если чиновник, служащий по найму, или представитель в США какого-нибудь из федеральных органов получает гонорар или вознаграждение за свою услугу помимо тех сумм, которые ему полагаются по закону, то он наказывается штрафом до 500 долларов или (и) лишением свободы на срок до шести месяцев, с обязательной утратой права занимать эту должность (§ 1912).

Вымогательство, как особый состав должностного преступления, выделено в отдельную главу. Согласно § 872, «тот, кто, являясь должностным лицом или служащим какого-либо департамента или представительства США, а также тот, кто выдаёт себя за таковых, вымогает или пытается вымогать что-либо, наказывается лишением свободы на срок до трёх лет или (и) штрафом до 5000 долларов».

Должностные преступления, связанные с выборами и политической деятельностью, нашли отражение в американском законодательстве не случайно. Политические избирательные кампании в США считаются самыми дорогостоящими. В главе 29 предусматривается ответственность кандидатов на какие-либо выборные должности, которые в обмен на поддержку своей кандидатуры обещают кому бы то ни было назначение на публичную или частную должность или получение работы по найму.

Ответственность наступает и для тех, кто в период проведения политической кампании обещает работу по найму или иную выгоду за участие в политической деятельности, выступление за или против кандидата или политической партии.

К этой же группе отнесено и домогательство политического сотрудничества со стороны сенаторов, членов палаты представителей, служащих США или лиц, получающих заработную плату или вознаграждение от казначейства США, которые прямо или косвенно домогаются, получают или иным способом участвуют в домогательстве или получении любого пожертвования, подписки или вознаграждения из политических соображений для сотрудничества с другим таким же должностным лицом.

Помимо вышеизложенных положений Свода законов США на предупреждение и пресечение коррупции направлены специальные законы, содержащие этические и дисциплинарные нормы, в частности, Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих 1990 года, Закон «Об этике в правительственных учреждениях» 1978 года.

Однако США принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США стали первой страной, принявшей закон «О зарубежной коррупционной практике» (1977 г.), который запрещает подкуп иностранных чиновников. Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентноспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок. Конвенция обязывает подписавшие страны принять внутренние законы, предусматривающие уголовную ответственность за подкуп иностранных чиновников[16, с. 102].

В центре комплексной стратегии, проводимой правительством США в борьбе с коррупцией, находятся положения конвенции, принятой в рамках ОЭСР. Администрация США определила основные аспекты проблемы борьбы с коррупцией и подкупом на международном уровне, по каждому из которых разработана отдельная программа.

. Проведение реформы экономической политики, включая ослабление государственного регулирования.

. Повышение открытости административных процессов.

. Перестройка деятельности государственного аппарата в тех странах, где экономика ранее полностью контролировалась государством, для сокращения бюрократических структур и снижения их влияния на рыночную экономику.

. Реформирование системы государственных финансов и создание сети эффективных надзорных учреждений, сотрудники которых обладали бы навыками бухгалтерского учёта и проведения ревизий.

. Реорганизация судебной системы для создания независимых судов.

. Проведение реформы коммерческого законодательства для выработки соответствующих правил, касающихся ценных бумаг, прав акционеров, недвижимости, интеллектуальной собственности, процедур банкротства, антитрестовских мер и экологической политики. При этом возникает необходимость в формировании институтов, предназначенных для реализации новых законов.

. Укрепление гражданского общества путём осуществления программ в области просвещения и повышения уровня гражданского сознания, с тем чтобы повысить степень влияния общественности на работу государственных органов. Усиление поддержки независимых средств массовой информации.

. Реформирование деятельности правоохранительных органов с целью искоренения внутренней коррупции и повышения уважения к человеческому достоинству.

Правоохранительным органам, и в частности полиции, доверяется защита безопасности и прав всех граждан. Поэтому профилактика коррупции в этой сфере приобретает особую важность. Недостаточная эффективность действующих способов контроля за честностью сотрудников как внутри самой полицейской организации, так и вне её стала причиной того, что Консультативный совет Международной ассоциации начальников полиции, а также Национальный центр правоприменительной политики при Бюро содействия органам уголовной юстиции разработали предназначенные для начальников полицейских ведомств «Модельные правила профилактики коррупции». Кроме того, в США принят и существует в качестве общего стандарта поведения во всех без исключения полицейских подразделениях этический кодекс для полицейского. Подобная политика даёт результаты. В. Н. Бровкин, содиректор Центра по изучению транснациональной организованной преступности и коррупции при Американском Университете (г. Вашингтон) утверждает: «Попробуйте, например, дать взятку американскому полицейскому - у вас ничего не получится».

В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. С. А. Денисов предлагает заимствовать эту практику с некоторыми поправками - назначать коллегию Главной контрольной комиссии на съезде судей, поскольку судебная власть наименее политизирована и наиболее законопослушна. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. Российская же Конституция устранила всякий парламентский контроль за исполнительной и судебной властью, потому такая пропасть лежит между Америкой и Россией.

В Министерстве юстиции США действует отдел, основная задача которого - борьба с коррупцией должностных лиц. Отдел осуществляет контроль за: а) служебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц на всех уровнях управления, которые обвиняются в нарушении федеральных законов; б) расследованием преступлений, связанных с проведением кампаний по избранию должностных лиц; в) претворением в жизнь тех положений закона об этике в правительстве, которые определяют деятельность так называемого независимого обвинителя.

Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по этому виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления, когда совершаемые ими действия представляют собой нарушение федеральных законов[33, с. 6].

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными мерами, применяемыми в Нидерландах, системой «определённого дублирования мониторинга» за возможными коррупционными действиями.

Интересно, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует. Однако играют роль ещё и другие обстоятельства. В Израиле люди скорее признаются в убийстве, чем в коррупционизме. Так устроено общественное мнение страны. Хотя доведённых до суда коррупционных преступлений в Израиле не более 5%, тем не менее, репутация человека, замешанного в коррупционном скандале, крайне нежелательна.

Аналогичная ситуация в Ирландии. Дело в том, что в этих странах государство построено в результате многовековой борьбы. Поэтому государственный чиновник, уличённый в коррупционизме, рассматривается с точки зрения морали как враг государства[26, с. 28].

В целом это положение характерно и для Канады, где законодательные меры против парламентской коррупции устанавливаются нормами уголовного и конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство. Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции - взяточничество - к нарушению конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как получившее взятку лицо, так и давшее её. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причём он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде. Конституционное право Канады содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов разными видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях. Для воспрепятствования слиянию правительства и бизнеса установлены строгие ограничения для членов правительства.

Существует довольно распространённое мнение, что коррупцию можно победить с помощью сильного государства, диктатуры, репрессий. Однако китайский опыт, где показательные расстрелы проворовавшихся чиновников давно стали делом обычным, подтверждает обратное. Репрессивные меры при кажущейся эффективности вряд ли дадут желаемый результат - взяточников если и убавится, то ненамного, а суммы взяток автоматически взлетят до небес как плата за повышенный риск. Во всяком случае, в Китае дело обстоит именно так - всех не перестреляешь. Кроме того, репрессивные меры приведут к резкому усилению одной из «корпораций чиновничества» - правоохранительных органов, которые получат монопольное право решать, кого казнить, а кого миловать, со всеми вытекающими последствиями[20, с. 3].

Демократический режим хоть и не гарантирует свободу от коррупции, но обеспечивает больше возможностей для борьбы с ней. Во-первых, конкуренция партий разоблачает коррупцию правящей верхушки. Во-вторых, свобода слова позволяет прессе контролировать государственных чиновников. Гражданское общество, как институт, присущий демократическому режиму, способно повысить эффективность деятельности независимых комиссий по борьбе с коррупцией. Успешно подобные органы функционируют в Гонконге, Сингапуре, Малайзии, Тайване, что подтверждает их ИВК[37].

Изучив мировой опыт борьбы с коррупцией, мы считаем необходимым рассмотреть самый эффективный опыт борьбы с коррупцией - опыт Сингапура. Этому посвящен следующий раздел данной работы.

2.3 Опыт Сингапура в борьбе с коррупцией

коррупция преступление социальный экономический

Сегодня Сингапур стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств - Дании, Финляндии, Швеции, Нидерландов, Израиля, Канады, Люксембурга, Новой Зеландии, Норвегии, Австралии. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и даёт результаты.

В октябре 1999 года ТИ опубликовала рейтинг, согласно которому Сингапур являлся седьмой из наименее коррумпированных стран мира и первой среди азиатских стран по этому же показателю с общим рейтингом 9,1 балла из 10. И на современном этапе, в третьем тысячелетии, Сингапур неуклонно следует принятому курсу, в 2009 году его ИВК составил 9,3[37].

Борьба с коррупцией здесь ведётся непрерывно. Об этом свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией - Бюро по расследованию случаев коррупции, обладающего политической и функциональной самостоятельностью. Бюро основано в 1952 году, свои полномочия оно получило согласно Акту о предотвращении коррупции[40].

Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения». Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области.

Борьба Сингапура с коррупцией строится на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией»: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»:

. Меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и к тем, кто дает взятки, и к тем, кто их берет.

. Проведение четкой границы между государственными обязанностями и личными интересами. Это означает, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.

. Укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.

. Максимальное исключение коррупции путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений властными структурами. При осознании общественностью отсутствия возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток коррупции станет меньше.

. Лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.

. Необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.

Таким образом, основное правило - соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, так как борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.

. Достойная оплата труда государственных служащих, уменьшающая стимул к совершению коррумпированных действий. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров). Правительство Сингапура руководствуется в этом вопросе идеей «движения с рынком», который является «честной, открытой, выгодной и работоспособной системой» вместо лицемерия, результатом которого является двуличие и коррупция.

. Создание и функционирование эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита лиц-информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

. Ликвидация излишних административных барьеров. В частности, минимизация количества необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.

. Обязательная контролируемая отчётность государственных должностных лиц об источниках их доходов. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. Тогда проводится соответствующая проверка. Прокурор вправе проверять любые банковские, акционерные и расчётные счета лиц, подозреваемых в нарушении Акта о предотвращении коррупции[23, с. 47].

Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства.

Власть - коррупция - деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому ещё с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развёрнута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:

·   совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;

·   обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;

·   введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;

·   проведение непредвиденных проверок;

·   обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

·   введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет.

Введя в действие в начале 70-х годов эту антикоррупционную программу в Министерстве финансов, Сингапур достиг впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.

Интересны цифры, приведённые учёными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20 %. Применительно к России - это больше, чем все бюджетные ассигнования на науку, образование, здравоохранение и культуру вместе взятые.

Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена - все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура [16, с. 192].

Таким образом, успех этого государства - результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности [20, с. 3].

Глава 3. Российский опыт борьбы с коррупцией

3.1 История коррупции в России

Изначально коррупция для чиновников в России была законным видом деятельности. Государственные чиновники жили за счет «кормлений», т. е. на подношения от тех, кто был заинтересован в их деятельности.

Князь посылал своих представителей (воевод, наместников) в провинцию без денежного вознаграждения, но наделив их огромными полномочиями.

Местное население не скупилось на подарки - другого-то выхода не было. Собрав мзду, наместники возвращались в столицу, где излишки накопленного добра у них отнимали в пользу казны. Так формировалась круговая порука столичных и провинциальных взяточников. «Кормления» были официально отменены в 1556 г., но традиция жить и богатеть за счет подданных сохранилась в нашем менталитете, к сожалению, и по сей день.

К XV веку коррупция в России приобрела характер системы. Если чиновник выполнял за подношение какое-то действие (между прочим, свои прямые обязанности), это называлось «мздоимство» и воспринималось как норма. Но - если чиновник при этом не нарушал закона. Если же его подкупали для совершения чего-то незаконного, что было возможно благодаря его должности, это относилось уже к «лихоимству». С лихоимством пытались бороться. Первый закон о наказании судей за взятку можно найти в Судебнике 1497 г.

Спустя полвека, в Судебнике 1550 г., вопрос взяточничества стал рассматриваться более детально. Так, для дьяка, который за взятку составил подложный протокол или исказил показания сторон, было предусмотрено наказание в форме тюремного заключения. Кроме того, он должен был выплатить штраф в размере суммы иска.

Со временем, несмотря на то что появлялось все больше запретов и наказаний, коррупция среди государственных служащих не уменьшилась. Так, по словам А. Олеария, «хотя брать взятки всем строго запрещается, под опасением наказания за то кнутом, но их тайно берут, особенно писцы, которые вообще охотно принимают посулы или подарки...».

Иван Грозный, любитель кардинальных мер, не ограничился поркой за лихоимство; он определил в качестве наказания взяточникам смертную казнь. Но и это особых плодов не принесло, коррупция продолжала процветать. Народ терпел... Безмолвствовал, по выражению Пушкина.

С XVI века возникло новое проявление взяточничества - вымогательство. Глава Земского приказа Леонтий Плещеев при царе Алексее Михайловиче Романове превратил суд в преступный орган, занимавшийся вымогательством. Судебные дела решались по принципу «кто больше даст, тот выиграет». В это же время возникает практика «взятки за лицензию», начатая тестем царя Алексея боярином Ильей Милославским. А шурин Плещеева Петр Траханиотов, ведавший Пушкарским приказом, месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и другим подчиненным, присваивая деньги (не тут ли берет начало эта практика, нашедшая такое распространение в сегодняшней России?).

Доведенный до отчаяния народ наконец не выдержал и 25 мая 1648 года поднял в Москве бунт. Погасить восстание не удалось, и царь Алексей Михайлович был вынужден выдать сначала Плещеева, которого растерзала толпа, а затем казнить Траханиотова. Бунт закончился победой горожан; он оказался первым (и последним, заметим) в российской истории народным выступлением против коррупции. Алексею Михайловичу пришлось в специальном обращении к народу обещать, что он, мол, сам будет следить за тем, чтобы вновь назначенные судьи «чинили расправу без посулов». Изданное после бунта Соборное уложение 1649 г. предусматривало многочисленные наказания за преступления, подпадавшие под понятие коррупции: подлог при переписке судебного дела, утайку пошлин при регистрации дел, притеснение населения.

В царствование Петра I впервые было осознано, что коррупция является ужасным злом для государства, подрывает бюджет страны и разлагает общество. Петр начал вести активную борьбу против коррупции. С 1715 года чиновники стали получать фиксированную зарплату, а взятка в любой форме стала считаться преступлением. Однако государственный аппарат при Петре Первом настолько разросся, что содержать его стало проблематично. Жалованье, и без того очень скромное, выплачивалось нерегулярно, поэтому взятки вновь стали основным источником дохода, особенно для чиновников низших рангов, Петр решил ужесточить меры наказания и сгоряча хотел издать указ, согласно которому следовало вешать любого чиновника, укравшего сумму, равную цене... веревки. Но его сподвижники в один голос заявили, что в этом случае государь просто останется без подданных. Император советников послушал, но смертную казнь за взяточничество все-таки ввел.

Петр вообще постарался поставить борьбу с коррупцией на правовую основу. Специально для этой цели был учрежден пост генерального прокурора. По личному указанию императора на должность был назначен Алексей Нестеров. Он доблестно исполнял свои обязанности, вел активную борьбу с казнокрадством и взяточничеством, после многолетнего следствия изобличил в коррупции сибирского губернатора князя Матвея Гагарина, которого повесили при всем честном народе... А через три года обер-фискала Нестерова самого поймали за руку на взятках и четвертовали.

Петр был вне себя от гнева, когда узнал, что его правая рука князь Александр Меньшиков - первый по величине взяточник в России. И что же? Император отколошматил любимца Данилыча дубинкой по спине, но казнить его у Петра рука не поднялась. Впрочем, теплые и доверительные отношения между императором и его сподвижником были после этого сильно подпорчены.

В 1722 году Петр отправился в Дербентский поход.

Военные действия оказались для России вполне удачными, и возможно, что кавказские земли могли быть присоединены к Российской империи гораздо раньше, чем это произошло на самом деле, если бы российскую армию не подкосили болезни и проблемы со снабжением. А отвечал за продовольствие, боевой запас и лекарства астраханский губернатор Артемий Волынский, изрядно погревший на этом руки.

И по его спине тоже прошлась петровская дубинка. Возможно, этим Волынский не отделался бы, но от намерения тут же повесить казнокрада Петра отговорили сердобольные советчики, взывавшие к милосердию и упиравшие на молодость проворовавшегося чиновника.

Петр постарался поставить борьбу с коррупцией на правовую основу

Петр ушел в мир иной, а взяточники в России продолжали процветать. Была снова восстановлена система «кормлений». Вновь повторилась при царствовании Анны Иоанновны и история с Волынским, когда тот был уже казанским губернатором. От разоблачения его спасла только гигантская взятка царскому фавориту Бирону.

Бирон же отличился своей «гибкостью». Ровно за неделю до получения взятки он громко требовал показательного процесса и наказания виновных, но вдруг затих и резко поменял свое мнение. Как только внушительная сумма перетекла к нему в карман, он заявил, что Волынский - настоящий государственный муж, и выдвинул его на пост кабинет-министра.

Но Волынский и Бирон хотя бы получали взятки из внутренних источников. А были примеры, когда государственные мужи не стеснялись пользоваться незаконной финансовой поддержкой из других стран. Яркий пример коррупции на внешнеполитическом фронте - служба канцлера Бестужева-Рюмина, который заведовал внешней политикой России в царствование Елизаветы Петровны. Бестужев начинал свою карьеру еще при Петре и, оказавшись на вершине государственной пирамиды, объяснял выбранный им курс унаследованной от самого Петра системой стратегических приоритетов.

Это выражалось в неизменном союзе России с Англией и Австрией против всех остальных европейских государств. В реальности все оказалось гораздо прозаичнее. Тайная канцелярия Александра Ивановича Шувалова неопровержимо доказала, что стратегические приоритеты российского канцлера основывались на... получаемых в течение более 15 лет регулярных перечислениях из Лондона и Вены. Налицо был факт не только взяточничества, но и прямой государственной измены. Бестужеву повезло: он избежал казни лишь благодаря обещанию Елизаветы, которое она дала при вступлении на престол. Царица уверила подданных, что по ее приказу не будет казнен ни один человек. Коррупционера лишь разжаловали и отправили в ссылку.

После смерти Елизаветы Бестужев-Рюмин вернулся в Петербург; он вовсе не собирался менять прежних привычек. Старый интриган разыграл трогательную мелодраму, написав вроде бы как из чувства гражданского долга и почитания к царствующей императрице проект присвоения Екатерине титула «матери Отечества». А после этого предлагал обвенчать ее с «отцом Отечества», на роль которого выдвигался Григорий Орлов. Ни о каком гражданском долге речи, конечно, не было. На самом деле Бестужев получил от тогдашнего екатерининского фаворита Орлова крупную сумму денег. Мудрая и дальновидная Екатерина, узнав о выдвинутом проекте, пригласила царедворца к себе на аудиенцию и, по легенде, задала один-единственный вопрос: «Сколько?» Бестужев не стал отпираться и сознался во всем. Тогда Екатерина вручила престарелому интригану еще столько же, сколько тот получил от Орлова, и велела немедля и навсегда ехать лечить недуги на европейские курорты. Бестужеву, видно, везло всегда...

В XIX веке ситуация с коррупцией в стране улучшилась не особо. Хотя Екатерина II вернула фиксированное жалованье чиновникам, но выдавалось оно бумажными деньгами, которые к началу XIX века стали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими.

Процветанию коррупции также способствовали и другие факторы. Долгое время стране не хватало квалифицированных служащих. Особенно остро эта проблема стояла на окраинах огромной империи.

В Сибири, например, не хватало даже просто грамотных людей. Это привело к тому, что законом разрешалось поступление на государственную службу... ссыльных.

Хорошо, если к ним относились декабристы или представители разночинской интеллигенции. Но среди таких чиновников встречались и те, кто был осужден за воровство. Нетрудно предположить, как вели дела они...

Кроме того, в русской культуре так сложилось, что обычай преобладал над действующим законодательством. За столько веков крепостного права, в условиях которого подношения хозяину были естественными, сложились особенности массового сознания. Традиция подарков переносилась на взаимоотношения с государственной властью, поэтому люди приносили подношения, рассматривая их не как взятку, а именно как подарок и не осознавая, что они тем самым развращают чиновников. Государственным служащим, в свою очередь, сложно было сопротивляться такому давлению, поскольку отказ от «подарка» воспринимался как обида.

В итоге к середине XIX века чиновники практически всех рангов постоянно злоупотребляли своим положением и находились при этом в страхе перед разоблачением. На этом основан сюжет бессмертного «Ревизора» Н.В. Гоголя.

В русской культуре так сложилось, что обычай преобладал над действующим законодательством

Насколько острой должна быть проблема, чтобы целый ряд писателей, таких, как Гоголь, Салтыков-Щедрин, Чехов, поднимали в своих произ ведениях тему коррупции? Благодаря чиновникам великий русский язык обогатился характерными пословицами, например: «не подмажешь - не поедешь», «дело в шляпе» (в шляпу чиновнику совали взятку, после чего дело благополучно решалось), «закон - что дышло, куда повернешь, туда и вышло» и многими другими такого же рода.

Коррупция беззастенчиво выходит на арену внешней политики страны. Метод подкупа виртуозно используется русскими дипломатами при налаживании отношений с персидскими и турецкими сановниками и военачальниками. Далеко не последнюю роль сыграли подношения и в процессе подписания в конце XIX столетия весьма выгодных для России договоров с Китаем, благодаря которым Россия получила возможность строительства на китайской территории железной дороги в Манчжурию.

Коррупцией, основанной на фаворитизме, заразилась и самая верхушка государственной власти. Пользуясь неограниченным доверием царской семьи, Распутин сколотил неплохой капитал на народных подношениях. Здесь же можно вспомнить фаворитку балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время Первой мировой войны. Эти трагические примеры в немалой степени способствовали потере авторитета власти монарха и в итоге падению российской короны.

Государственная власть пыталась бороться с засильем коррупции, неоднократно ставила законодательные барьеры, особенно в самом низу административной пирамиды, но всякий раз безрезультатно. Не прижились ни попытки конкурсного распределения казенных подрядов, ни иные такого же рода нововведения.

Эпидемия коррупции не только поразила чиновников, но и добралась даже до высшего офицерства, той касты людей, для которых жажда наживы вообще была не свойственна, которые прежде жили понятиями доблести, чести и достоинства. В 1915 году за измену родине был осужден военный министр Сухомлинов. Случайно или намеренно, но он не смог утаить секретные сведения от своей хорошенькой жены, которая передавала их австро-венгерскому военному атташе и его агентам. Это стало достоянием гласности, однако подтвердить, что Сухомлинов получал деньги, не удалось.

Примерно в это же время командующий одной из российских армий в Восточной Пруссии генерал Ренненкампф тоже предал отечество и бросил на произвол судьбы командующего Второй российской армией Самсонова, что имело тяжкие последствия для России в августе 1914 года. Но, как и в случае с Сухомлиновым, факт получения Ренненкампфом денег доказать не удалось, и на формальных основаниях он от возмездия ушел.

Точку в его карьере поставила большевистская ЧК в 1918 году. Как выяснилось, в годы первой русской революции этот «патриот» командовал карательными экспедициями.

Справедливости ради нужно отметить, что дела Сухомлинова и Ренненкампфа все же были исключениями, а большинство офицеров к коррупции отношения не имело, их материальными приобретениями на государственной службе были лишь ордена и наградное оружие за храбрость.

Коррупции нет, взятки естьПосле революции в стране поменялось все, кроме коррумпированности общества. Монархия пала - коррупция выжила. Из поздней переписки Ленина и его последних статей становится ясно, что и он пытался организовать борьбу с нечистоплотностью госаппарата, например учредить для контроля над ним специальную еоклас-крестьянскую инспекцию... Успеха эта мера не имела.

При Сталине отношение к коррупции вообще приняло интересный оборот. С одной стороны, наказания за злоупотребление служебным положением ужесточились вплоть до смертной казни. С другой - госслужащие очень быстро образовали своеобразный класс - неприкосновенный, неподвластный контролю. Представители номенклатуры были фактически неподсудны и не слишком боялись наказаний.

Борьба с коррупцией носила, скорее, показательный характер и применялась все больше в политических целях, для расправы с неугодными лицами. Показательным примером может служить дело грузинского большевика Енукидзе. Авель Сафронович занимал должность секретаря Центрального исполнительного комитета СССР, чем пользовался в личных интересах. В партийном аппарате все об этом знали, но это никого особо не возмущало до тех пор, пока товарищ Енукидзе шел в ногу с генеральной линией партии (а может быть, просто щедро делился со Сталиным?).

Енукидзе был так уверен в себе, что перегнул палку: выпустил книгу воспоминаний, где была правдиво отражена дореволюционная политическая роль Сталина - более чем скромная. Кремлевскому завхозу тут же припомнили все. В 1935 году его по обвинению. После революции в стране поменялось все, кроме коррумпированности общества в коррупции и бытовом разложении сперва исключили из ЦК, потом - из партии, а два года спустя расстреляли.

Конечно же, Енукидзе не был невинной овечкой, и обвинение в коррупции было вполне заслуженным, но истинной причиной подобной расправы стало не оно.

Именно в это время появилась никогда ранее не существовавшая система «конвертов» (столь успешно реанимированная в перестроечный и постперестроечный периоды). Всем высшим чинам в партаппарате, НКВД, прокуратуре и армии выдавалась вторая, нигде не декларированная зарплата. Эта система очень стимулировала верность вождю. Отменил это безобразие Хрущев, - понятное дело, нажив себе тем самым кучу врагов.

Хрущев к проблеме коррупции подошел творчески.

В 1960-е годы был изобличен в злоупотреблении служебным положением Фрол Козлов, в те времена второй человек в государстве. Когда итоги следствия были оглашены, Козлова разбил паралич. Хрущев по этому поводу сказал: «Если оклемается, исключим из партии и будем судить. Если умрет - похороним на Красной площади». События развивались по второму варианту, а слова Хрущева определили дальнейшее направление в борьбе с коррупцией.

Все это время официально коррупции у нас в стране не было; власти не признавали этого слова, позволив ввести его только в конце 1980-х годов. Вместо него использовались термины «взяточничество», «попустительство», злоупотребления» и пр. Но отрицать понятие - значит отрицать и явление. И это в то время, как очень и очень многие, занимающие хоть какие-то посты, считали само собой разумеющимся отпускать за взятки дефицитную продукцию, выделять оборудование и материалы, назначать на ответственные должности, корректировать и снижать плановые задания, скрывать махинации. Каждый использовал служебное положение, как мог. Взять хоть торговлю. Если советский человек хотел жить хоть сколько-нибудь комфортно, он должен был заиметь «своих» людей (или так называемый «блат«) в магазинах - продуктовых, мебельных, обувных, в аптеках, в комиссионках, во многих других торговых точках... И платить этим людям за то, чтобы они оставались «своими». Причиной того был, конечно же, дефицит - на 90 % товаров народного потребления.

В крахе советского режима большую роль сыграл именно шок от выявленных в конце 1980-х злоупотреблений на самом высоком уровне. Однако радикальные либералы во главе с Б.Н. Ельциным, которые шли к власти именно под лозунгами борьбы с коррупцией, - оказавшись наверху, заметно перекрыли достижения своих предшественников. В 1990-х годах на Западе говорили, что в России большинство государственных служащих попросту не догадываются, что личное обогащение на службе является криминалом. Подобные заключения делались не на пустом месте. Официальные доходы госчиновников оставались довольно скромными, но при этом без их разрешения заниматься бизнесом было практически невозможно. Особенно щедрой «кормушкой» оказалось проведение приватизации. Ее организаторы имели уникальные условия для злоупотреблений.

Но самое неприятное в постсоветской коррупции - ее децентрализованный характер. Если в других странах достаточно «дать на лапу» одному-двум высокопоставленным чиновникам, то в России приходится платить всем чиновникам без исключения, начиная от секретарши в приемной, заканчивая налоговыми инспекторами.

Рассмотрев историю коррупции в России, мы считаем необходимым, изучить антикоррупционную политику России на современном этапе. Этому посвящен следующий раздел данной работы.

3.2 Антикоррупционная политика России

Сегодня российскую экономику определяют две основополагающие тенденции: дисбаланс в распределении доходов и деградация промышленности, неуклонная примитивизация хозяйства да и всей жизни. При этом в России не создаются новые рабочие места. В мае 2008 года насчитывалось 40 218 тыс. работников, а в мае 2009-го - на 98 тысяч человек меньше[11, с. 7].

В современной России широко распространено мнение, что сегодня коррупция является главным препятствием на пути экономического роста страны. Объём рынка коррупции превышает 240 млрд. долл. США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2009 гг. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). При этом средний размер взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос с 10 до 136 тыс. долл. Более половины взрослого населения страны имеют личный опыт дачи взяток[35, с. 12].

Динамика Corruption Perceptions Index по России представлена в таблице 5.

Таблица 5

Динамика коррупции в России

год	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
оценка	2,3	2,7	2,7	2,8	2,4	2,5	2,3	2,1	2,2

Наличие в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы.

Наблюдается тенденция увеличения доходов чиновников, занятых в органах власти. В 2005 году их доходы выросли на 44,1 %. Это значительно превосходит рост доходов населения, который составил 21,3 %. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. Составляющие значительную часть населения малоимущие слои от распространения коррупции проигрывают в наибольшей степени, так как имеют меньше финансовых возможностей, чем их более обеспеченные сограждане.

Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более миллиарда долларов) записана на жену, является мэр Москвы Лужков. Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой распоряжается муж.

сентября 2009 года организация Трансперенси Интернешнл опубликовала свой очередной рейтинг состояния коррупции в мире. Россия занимает в нём 143 место из 180 с рейтингом 2,3 балла. По мнению руководителя российского отделения организации Елены Панфиловой, на сегодняшний момент в России существует «коррупционная стабилизация», вследствие чего позиции России в рейтинге не сильно меняются (в 2005 - 2,4 балла и 126 место из 158, в 2006 - 2,5 балла и 121 место из 163). Председатель Национального антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов считает, что никакой борьбы с коррупцией в России нет: аресты чиновников среднего звена систему взяточничества не нарушают, политика по противодействию коррупции не выработана.

Проведенное Трансперенси Интернешнл в 2009 году исследование, показало, что мировой финансовый кризис подстегнул коррупцию: за последний год она выросла в мире на 9 %. Коррумпированные чиновники и политики в развивающихся странах, в числе которых и Россия, ежегодно получают $20-40 млрд взяток, подсчитали в Трансперенси Интернешнл. Коррумпированность в России по состоянию на сентябрь 2009 года, по оценке организации, на уровне Бангладеш, Кении и Сирии: 147-е место из 180. По данным Следственного комитета Генпрокуратуры, количество зарегистрированных взяток увеличилось с 6700 в 2007 г. до 8000 в 2008 г. По данным МВД, в январе - августе 2009 г. зарегистрирован 10 581 случай взяточничества - на 4 % больше, чем год назад. При этом количество зарегистрированных взяток в крупном размере (свыше 150 000 руб.) увеличилось на 13,5 % до 219 [39].

Комплексное общественно опасное явление в сфере политики, государственного управления, выражающееся в преступном умышленном использовании должностными лицами доверенных им прав и властных полномочий обогащения или получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме.

В уголовном законодательстве России нет единого самостоятельного состава преступления, и понятие коррупции собирательное. УК РФ охватывает часть преступлений коррупционной направленности (взятка, злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог и др.)[14, с. 136].

Коррупция ведет к экономической неэффективности и неоправданным расходам. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном используется в секторе потребления. Несправедливое распределение поднимает цену товара или услуги, снижая его качество, негативно сказываясь на конкурентоспособности подобного рода отношений. Наиболее опасны не отдельные проявления коррупции, а коррупция как система, дерзнувший не подчиняться ее неписанным законам убирается. Организованная преступность процветает в коррумпированных обществах. В цивилизованных странах имеет место опасная ситуация.

Коррупция является существенной частью политической жизни, борьба с подобным злом используется в клановом противостоянии либо кадровых перестановках, но реальных мер предпринимается недостаточно, По оценке российского Совета по внешней и оборонной политике, ежегодные потери от коррупции в России составляют 10-20 миллиардов долларов. Коррупция в России достигла масштаба угрозы национальной безопасности страны, делая невозможными серьезные экономические реформы и как следствие более высокое экономическое развитие страны[13, с. 136].

Столичный пример построения коррупционных связей, вертикали управления с элементами личной заинтересованности, семейно-клановой иерархии. Успешно принимается остальными субъектами Российской Федерации. Помимо традиционных проявлений коррупции как получение взятки и злоупотребление служебным положением процветают коррупционные деяния, не наказуемые уголовным законом:

-    использование должностными лицами подставных лиц и родственников в приближенных лоббируемых коммерческих структурах.

-       бюрократический рэкет, вымогательство материальных средств у коммерческих структур. Возмездное участие чиновников в конкурентной борьбе.

-       лоббирование при принятии нормативных актов в интересах подконтрольных структур либо за вознаграждение.

-       использование служебного положения для «откатного» распределения государственных средств.

-       различного рода злоупотребления служебным положением в процессе приватизации, посреднические «откатные» схемы сдачи муниципальной недвижимости в аренду, лицензирование, квотирование, предоставление жилья и т. п.

На фоне финансирования региональными властями правоохранительной системы и Федеральных судов (Памятником в честь грубейшего нарушения Конституции РФ, запрещающей финансирование судебной системы региональным властям, служит шикарное здание Московского городского суда, построенное Правительством г. Москвы) не удивляет отсутствие уголовных дел коррупционной направленности, жалобы и обжалование действий бездействий чиновников не имеют своего законного разрешения. Огромный коммерческий развлекательный комплекс «Трансвааль-парк» принимавший тысячи посетителей, усилиями правоохранительных органов и СМИ не нашел владельца за три года следствия и разбирательства. Страх сказать правду и привлечь истинных виновных в гибели 29 человек и причинения физического вреда более ста человек, плата за коррупцию. Первый антикоррупционный бунт в Москве произошел в 1648 г., сожгли часть города вместе с жителями, царем на растерзание толпы были отданы два коррумпированных «министра» - главы Земского и Пушкарского приказов[16, с. 99].

Все громче звучат высказывания за ужесточение санкций к коррупционным субъектам. Периодически возникают вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, в основном уголовно-правового характера, поймать и наказать, причем жесточайшим образом. «Многие убеждены: решение проблем коррупции лежит через прямые репрессии и отрывание голов. Страна устала без расстрелов». В отношении кнута как средства борьбы с коррупцией мнения расходятся лишь по поводу его размеров. А ведь долгая история человечества учит нас, что тюрьмы не инкубаторы для разведения гложущего червя чистой совести, и развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего было заторможено именно суровостью наказания. Расширяя рамки насилия под флагом благих целей, родится не меньшее зло - произвол карательных органов.

Центральным объектом исследования и воздействия должны быть правила принятия решений, и без глубокого, в том числе исторического и международного анализа вряд ли можно понять суть проблемы, а главное сделать нужные и правильные выводы, в результате которых было бы улучшение благосостояния всего общества и снижение коррупционных проявлений, так как абсолютная победа над коррупцией невозможна. Абсолютного идеала нет, есть лишь относительная ценность и предпочтительные варианты.

Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию, участниками являются 32 государства. В Уголовном кодексе должны появиться новые составы преступлений, относящихся к коррупционным проявлениям: лоббизм, фаворитизм, протекционизм, непотизм, взносы на политические цели, предоставление конфиденциальной информации, обучение детей государственных чиновников за счет частных спонсоров и другие, завуалированные коррупционные формы, имеющие широкое распространение в России. Как показывает практика борьбы с коррупцией, рационально принятие специального федерального закона о противодействии коррупции с одновременным внесением поправок в действующее законодательство. Закон должен дать основные понятия, принципы, направления, способы и конкретное ведомство, ответственное за исполнение. В ряде государств подобные законы приняты (США, Украина, Беларусь). Конвенция ООН о противодействии коррупции от 31.10.2003 г. регламентирует создание специального органа по противодействию и предупреждению коррупции, осуществляющего надзор и координацию проведения политики противодействия.

Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (ст. 8) требует финансового контроля над доходами и имуществом должностных лиц и их семей. В России распространена практика коррупционеров регистрировать имущество на своих близких. Во всем цивилизованном мире данное положение нашло законодательное закрепление.

Практика ведения бизнеса иностранными гражданами в России и российскими за рубежом требует отдельного внимания. С одной стороны, иностранцы в России жалуются на мздоимство, препятствующее нормальному ведению дел, с другой - налоговое законодательство ряда зарубежных стран не препятствует или даже поощряет подобные «традиции». В России не поднимался вопрос о введении уголовной ответственности за коррупцию государственных чиновников за рубежом, проводящих сделки по продаже оружия, нефти, газа, других сырьевых ресурсов, регулирующих вопросы долга страны [32, с. 68].

В следующей главе данной работы нами предложен комплекс мер по борьбе с коррупцией в России на основе опыта зарубежных стран.

 

.2 Использование зарубежного опыта в борьбе с коррупцией

На тему борьбы с коррупцией написано такое великое количество работ, что сложно выделить какие-либо определенные «рецепты» против коррупции, тем более что пакет мер по борьбе с этим явлением зависит, прежде всего, от специфики страны (вспомним модель коррупции, приведенную во второй главе) - ее уровня экономического благосостояния, институциональных, исторических, географических, культурных факторов[36, с. 124].

Действия на основе закона - и по смыслу и по форме - должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.

Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие «грехи» чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.

Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено Положение об этих комиссиях.

Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:

а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;

б) добиться соблюдения правил служебного поведения;

в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;

г) последовательно применять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;

д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними [34, с. 69].

Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международно-правовые акты. Так, в «Международном кодексе поведения государственных служащих», утвержденном резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Госслужащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций и, прежде всего, в отношениях с общественностью. Особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации[25, с. 62].

Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 г. Рекомендации «О кодексах поведения для государственных служащих». Содержащиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в меньшей степени реализованы в реальной деятельности. Нужны большие усилия в этом направлении.

Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, - управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа «может», «рассматривает» и ввести строгий порядок принятия решении и управленческих действий[13, с. 139].

В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т. е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений[27, с. 23].

Следует обратить внимание на наиболее распространенные коррупционные факторы при установлении статуса органов исполнительной власти, которые могут проявляться в разных ситуациях:

) при подготовке статусных актов нередко проявляется субъективизм, давление, отсутствие единого подхода к формированию компетенций и четкой схемы соответствующих законов и положений;

) изменение статусных актов происходит под влиянием реформ и пересмотров тематического законодательства;

) на эти акты нередко влияют новые взаимоотношения власти с бизнесом. В результате часть функций, ранее выполняемых органами исполнительной власти, передается саморегулируемым организациям. Этот процесс также потенциально коррупциогенен;

) при реализации статусных актов действуют такие же и новые коррупционные факторы, связанные с осуществлением компетенции.

Коррупциогенность статусных актов может влечь за собой, с одной стороны действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой - противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе.

Эти нарушения можно выявить следующим образом:

) проанализировав соответствие фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица;

) оценив полученные материально-финансовые блага и оказанные услуги для заинтересованных лиц, а также их соответствие нормативным основаниям;

) проанализировав соответствие фактического круга «клиентов» нормативно установленному;

) оценив соотношение между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения.

Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:

а) установление компетенции в статусных законах, положениях и иных актах, сравнение отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);

б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ;

в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;

г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;

д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, «входящих» и «исходящих» (по субъектам и содержанию);

е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;

ж) выявление удельного веса устных решений;

з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа.

Особое значение приобретает содержательный анализ коррупциогенности правовых актов. Один из авторов данной статьи участвовал в разработке соответствующей методики. В ней дана характеристика коррупционных факторов, которые могут создавать юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства - это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также правовые пробелы и лакуны. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового.

Данная антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать, распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенности применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов[31, с. 36].

Методические рекомендации подобного рода не должны быть достоянием только ученых, напротив, их надо активно использовать. Первый шаг - это включение требований проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, законодательных органов субъектов РФ. Аналогичным требованием следовало бы дополнить регламенты организации и взаимодействия органов исполнительной власти в части подготовки правовых актов и административные регламенты.

Причем проведение аналитической работы на этапе подготовки правового акта нужно сочетать с анализом возможной коррупциогенности на этапе его реализации. Здесь придется использовать более широкую и специальную информацию, в том числе документальную, материалы правоохранительных органов, сигналы общественности.

Возникает вопрос: как обеспечить необходимое единообразие в работе по анализу коррупциогенности правовых актов? Если этого не сделать, то многие органы и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и Счетная Палата РФ, и региональные органы могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. К сожалению, пока в ряде регионов появились «копии» упомянутой выше Памятки. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях (указаниях) [42].

Ситуация в целом едва ли будет меняться кардинальным образом, если реагировать только на текущие события и факты. Отрицательные тенденции удается изменить лишь путем предвидения коррупционных ситуаций в будущем, по мере социально-экономического развития. Уже теперь стали очевидными коррупционные риски, которые неизбежны при определенных обстоятельствах. К последним можно отнести:

а) некоторые сферы деятельности, например, торговлю, распределение финансовых средств, решение налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;

б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;

в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);

г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;

д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».

Все это требует от ученых и практиков повышенного внимания к анализу и предвидению коррупционных рисков и принятию мер по их предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от использования правового мониторинга с применением специальных юридико-диагностических средств. Сочетание его с активизацией общественного контроля будет способствовать сужению объема коррупционных действий. Помогут отчеты органов и должностных лиц, изучение ситуаций общественными объединениями, публичные информации о решениях, широкий доступ граждан к документам публичных органов в соответствии с рекомендациями Совета Европы[35, с. 13].

Таким образом, противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право по своей природе органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе.

Очевидно, что любые шаги по ограничению коррупции не должны носить символический, либо фрагментарный характер. Поэтому важно разработать целенаправленную, всестороннюю программу борьбы с коррупцией, исходя из следующих предпосылок:

. Абсолютная победа над коррупцией невозможна.

. Не существует стран, априори обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не является исключением из этого правила.

. Ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены все силы властей и общества.

. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения. Борьба с коррупцией - дело сложное и антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики[44].

Глобализация коррупции требует транснациональной борьбы с ней. Рекомендательные международные документы о противодействии коррупции недостаточны. Первый уголовный закон о противодействии иностранной коррумпированной практике появился в США в 1977 г. Великий китайский реформатор Ванг Анши отмечал два источника коррупции «плохие законы и плохие люди». Законодательная пробельность усугубляет деградацию нравственности в обществе. Известный шведский ученый Г. Мюндаль, возглавляющий Европейскую экономическую комиссию ООН, заявлял, «из-за плохих законов мы стали народом ловкачей».

В арсенале международной практики борьбы с коррупцией можно отметить операцию «Шейх» 70-х гг. США. Агенты ФБР под видом богатых арабов предлагали взятки крупным чиновникам, конгрессменам, губернаторам. Многим пришлось поставить крест на карьере. Аналогичная акция в Италии 1992 г. «Чистые руки», арестованы десятки крупных и множество мелких чиновников и представителей финансового мира. По словам координатора акции Джерардо Д. Амброзо, итальянцы стали относиться к коррупции, как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни. Программа «Чистые руки» в Литве, в ходе которой рассматривались анонимные сообщения по телефону о злоупотреблениях чиновников. 40% жалоб, рассмотренных прокуратурой, подтвердились[33, с. 5].

Необходимы кардинальные изменения, как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.

Существенной проблемой остается слабость судебной власти как независимого беспристрастного института, защищающего законность в стране, в том числе законность действий всех ветвей и уровней власти[28, с. 122].

Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе. Если не реформировать чиновничий аппарат и систему управления, не будут устранены основные причины коррупции:

Избавление государственных чиновников от избыточных функций. Вычленение тех функций, которые могут осуществлять не чиновники, а другие субъекты: саморегулируемые, самоокупаемые общественные организации. По примеру реорганизации государственного нотариата в систему частных нотариусов перевод, к примеру, санитарно-эпидемиологической службы, государственного пожарного надзора, вневедомственной охраны и т. п.

Поиск и анализ оптимального соотношения политических и информационных начал. Развитие аналитических, прогностических, контрольных, оценочных функций с целью повышения качества подготовки и принятия решений. Совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий. Прозрачность при обратной связи с гражданами. Опасно иметь службу, замкнутую на себя. Обязательное законное реагирование правоохранительных органов на разоблачительные антикоррупционные публикации СМИ и оперативное судебное разбирательство.

Создание более плоских структур, ведь самая лучшая система управления в мире, созданная Римской католической церковью, имеет всего четыре ступени административной иерархии.

«Прозрачность» и общественный контроль, т.е. подконтрольная гражданам государственная служба с возможностью знакомиться с широким кругом государственных документов, прямое интернеттранслирование заседаний органов управления. Прозрачная система регистрации бизнеса.

Прекращение миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Необходимо законодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан по службе[44].

Таким образом, проблема противодействия коррупции и ее последствий как вида организованной преступности одна из первоочередных задач современного российского общества и государства.

Меры предупреждения коррупции можно подразделить на несколько групп.

. Общесоциальные меры: корректировка хода экономических реформ, усиление социальной направленности реформ; переход к реальным и реализуемым бюджетам; совершенствование налогового законодательства; обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов государственной власти, законности и гласности такой деятельности, государственного и общественного контроля за ней; повышение нравственного, материального и культурного уровня населения; привлечение институтов гражданского общества к борьбе с коррупцией, особое внимание уделяя воспитанию правового и гражданского сознания, получению навыков антикоррупционного поведения (здесь особая роль отводится средствам массовой информации, которые должны пропагандировать антикоррупционную политику).

. Специальные меры: подготовка и принятие ряда антикоррупционных законодательных актов; проведение экспертизы действующего законодательства на предмет выявления неопределенностей, могущих способствовать росту коррупции среди гос. служащих; внедрение комплекса мер финансового контроля над гос. служащими; совершенствование института государственной службы (делая акцент на увеличении денежного содержания гос. служащих, кадровой политики, формировании моральной обстановки и повышении престижа гос. службы); создание государственного органа (Федеральной службы или Агентства по борьбе с коррупцией), наделенного реальными полномочиями и подчиненного непосредственно Президенту РФ; укрепление правоохранительной системы; разграничение дисциплинарно, административно и уголовно наказуемых коррупционных правонарушений[31, с. 36].

Вышеуказанный перечень мер борьбы с коррупцией является примерным и, естественно, не носит исчерпывающего характера. Очевидно, что ограничение коррупции должно проводиться комплексно, всесторонне и поскольку антикоррупционная политика встретит сопротивление на разных уровнях властной иерархии, то потребуется постоянный пересмотр мер борьбы с коррупцией на предмет выявления и отказа от неэффективных мер и замены их на более действенные.

К сожалению, в сфере борьбы с этим негативным явлением пока больше неудач, чем успехов, но нельзя утешать себя тем, что коррупция является как бы «вечной категорией, что она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним», т.к. представляется возможным сдерживать ее в определенных рамках и примером тому служит позитивный опыт зарубежных стран[36, с. 142].

Заключение

Итак, коррупция как социально-экономическая категория выражает поиск, установление и поддержание коррупционных отношений, складывающихся между должностными лицами и физическими и юридическими лицами по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб третьей стороне (обществу, государству, фирме).

Рост коррупции негативно сказывается на всех сторонах общественной жизни. В особенности надо отметить такие ее разрушительные последствия:

· коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы и приносит убытки);

· коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;

· коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);

· если коррупция проявляется в виде «черных» комиссионных, то это приводит к сокращению общей суммы средств, направляемых на удовлетворение общественных потребностей;

· коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной так и в негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы;

· коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;

· народу, убежденному в коррумпированности политической элиты, трудно удержаться от того, чтобы также не «поживиться за счет других»;

· коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;

· коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот, у кого больше денег и меньше нравственных самозапретов;

· коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население нравственных стимулов к участию в выборах;

· коррупция приводит к необоснованному перераспределению бюджетных средств в пользу силовых структур, истощая стратегические социальные программы, поскольку это позволяет коррупционерам сохранять status quo поделенных сфер влияния и имущества.

Коррупция может нанести огромный вред экономике. Из-за нее резко снижаются объемы инвестиций в связи с потенциальной возможностью произвольных действий со стороны государственных чиновников. Она также сокращает конкуренцию из-за выдачи разрешений скорее более крупному просителю, чем наиболее эффективному потребителю.

Проведённый анализ особенностей борьбы с коррупционными преступлениями в ряде зарубежных стран позволяет сформировать представление об основах передовой национальной антикоррупционной стратегии, развитие которых необходимо в России. Во-первых, сильная политическая воля высшего руководства государства к борьбе с коррупцией и сформированная на её основе единая государственная политика в области борьбы с коррупцией, включающая комплекс мер государственного, политического, экономического, социального и правового характера. Во-вторых, организованный социальный контроль со стороны гражданского общества за всей системой государственного администрирования (непременным условием для этого является создание атмосферы прозрачности) и обеспеченная возможность возбуждения в этих рамках уголовного преследования правонарушителей. В-третьих, жесткая подотчётность лиц, наделённых властными полномочиями, перед реально независимым органом, осуществляющим мониторинг чистоты деятельности государственных служащих, а так же наделённым полномочиями по привлечению к ответственности должностных лиц вне зависимости от их положения в иерархической структуре власти. Эти положения, как представляется, являют собой фундамент успешной национальной антикоррупционной политики.

В арсенале международной практики борьбы с коррупцией можно отметить операцию «Шейх» 70-х гг. США. Агенты ФБР под видом богатых арабов предлагали взятки крупным чиновникам, конгрессменам, губернаторам. Многим пришлось поставить крест на карьере. Аналогичная акция в Италии 1992 г. «Чистые руки», арестованы десятки крупных и множество мелких чиновников и представителей финансового мира. По словам координатора акции Джерардо Д. Амброзо, итальянцы стали относиться к коррупции, как к преступлению, а раньше относились как к норме жизни. Программа «Чистые руки» в Литве, в ходе которой рассматривались анонимные сообщения по телефону о злоупотреблениях чиновников. 40% жалоб, рассмотренных прокуратурой, подтвердились[33, с. 5].

Необходимы кардинальные изменения, как структуры государственного аппарата, так и механизмов выработки государственной политики. Само реформирование требует вовлечения представителей структур гражданского общества и гражданского процесса подготовки решений на самых ранних стадиях.

Таким образом, есть все основания утверждать, что коррупция, как социально-опасное явление, свойственна любому государству, на каком бы уровне развития оно ни находилось. К сожалению, в сфере борьбы с этим негативным явлением в России пока больше неудач, чем успехов, но нельзя утешать себя тем, что коррупция является как бы «вечной категорией, что она родилась вместе с государством и может погибнуть только вместе с ним», т.к. представляется возможным сдерживать ее в определенных рамках и примером тому служит позитивный опыт зарубежных стран.

Список используемых источников

Нормативно-правовые акты

1.          Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. № 237.

2.       Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в ред. от 21.02.2010) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - 17 июня. - №25. - Ст. 2954.

3.       Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г., №5).

4.       Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 31 октября 2003 г.).

.        Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г., №174).

.        Межамериканская конвенция против коррупции (Каракас, 29 марта 1996 г.).

.        Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией 51/191 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г.)

.        Примерный Уголовный кодекс США от 25 июня 1948 г.

Монографическая и учебная литература

.        Антикоррупционная политика. Под ред. Сатарова Г.А. - М.: ИНФРА-М, 2004.

10.     Астафьев Л.В. К вопросу о понятии коррупции // Коррупция в России: Состояние и проблемы: Материалы научно-практической конференции (26-27 марта 1996 г.). - М.: Москов. ин-т МВД РФ, 1996.

.        Богданов И.Я., Калинин А.П. Коррупция в России: социально-экономические и правовые аспекты. - М:, 2001 г., - С. 7-9.

.        Гуров А.И. Коррупция угрожает национальным интересам России. Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. Сборник статей и документов. М., Издание Государственной Думы РФ, 2002.

.        Ковалев Н.Д. Современное состояние и перспективы реформы антикоррупционного законодательства в России. Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения. Сборник статей и документов. М., Издание Государственной Думы РФ, 2002.

.        Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации. // Под. ред. В.Д. Иванова. - Ростов н / Д: Феникс, 2002.

15.         Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. // Под. ред. В.В. Лунеева. М.: Изд. «Юрист», 2001. С. 185.

16.     Кузнецов Ю. А., Силинский Ю. Р., Хомутова А. В. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. Владивосток, 1999. С. 98-102.

.        Куликов А.Д. Коррупция: экономические и организационно-правовые проблемы. / Сборник материалов Международной научно-практической конференции. М.: Юрист, 2001. - С.57.

18.     Макиавелли Н. Государь. - М.: ИНФРА-М, 1999.

19.     Номоконов В.А. Коррупция в мире и международная стратегия борьбы с ней. Монография. - Владивосток: 2004. - 200 с.

Статьи и периодическая литература

.            Алексеев М. Воры закона // Экономика и жизнь. 2001. № 37. С. 3.

21.     Денисов С А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 12-13.

.        Жукома М.Ю. Международный опыт борьбы с коррупцией // Современное право. - 2006. - № 8. - с. 96-101.

.        Корчагин А. Г., Иванов А. М. Коррупция и борьба с ней в странах Азиатско-Тихоокеанского региона // Следователь. 2000. № 1. С. 47.

.        Корчагин А. Г., Иванов А. М. Сравнительное исследование коррупционных и служебных преступлений. Владивосток, 2001. С. 88.

.        Куракин А. В. Меры предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России (история и современность) // Право и политика. 2002. № 5. С. 62.

.        Левин М. Коррупция есть везде // Коммерсантъ ВЛАСТЬ. 2000. 21 марта. С. 28.

27.         Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7. С. 23.

28.           Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. 2000. № 4. С. 108.

29.         Николайчик В. М. Профилактика коррупции в полиции США // США. Канада. 1999. № 10. С. 93-99.

30.     Россия и коррупция: кто кого? аналитический доклад фонда «Индем». - М, 2008.

.        Селихов Н. В. Формы борьбы с коррупцией. // Российский следователь. 2001. № 6. С. 36.

.        Скобликов П. Уголовная ответственность за коррупцию: Условное осуждение // Уголовное право. - 2003.- № 3. - с. 68.

.        Стратегия США в вопросах борьбы с международной коррупцией (по материалам Торгпредства РФ в США) // БИКИ. 1999. № 122. С. 5.

.        Трунов И.Л. Антикоррупционная политика России. - 2006. - № 11. - 69-73.

.        Фонд ИНДЕМ. Россия и коррупция: кто кого? Международный опыт борьбы с коррупцией: от неудач Китая до успехов Израиля // Чистые руки. 1999. № 3. С. 12-13.

Диссертации и авторефераты

.            Стефанишин С.С. Предупреждение коррупционных преступлений в зарубежных странах: дисс. канд. юрид. наук. - Москва, 2005. - 194 с.

Электронные ресурсы

37.         Индекс восприятия коррупции 2008. Транспаренси Интернэшнл. Http://www.transparency.org/pressreleases_archive/2008/dnld/cpi2008.pressrelease.ru.doc.

38.     Глобальный индекс конкурентоспособности 2008 г. <http://rating.rbc.ru/graphs/full.shtml?2008/10/09/32159460>

.        Коррупция в России <http://ru.wikipedia.org/wiki/> Коррупция_в_России.

.        Марк Хонг. Сингапур - страна, победившая коррупцию. 18. 05. 2000. <Http://world.ng.ru/azimuth/2000-05-18/6_sing.html>.

41.     Мировой рейтинг коррупции http://corruption2006.narod.ru/8.htm.

.        Номоконов В. А. Коррупция в России: увидим ли свет в конце тоннеля. 10.10.2001. <http://www.crime.vl.ru/docs/stats/stat_1.htm>.

.        Список стран по ВВП (ППС) на душу населения http://ru.wikipedia.org/wiki/ВВП_на_душу_населения

.        Уничтожить взяточника или о политической смерти российских коррупционеров. Открытое письмо Президенту России Дмитрию Медведеву http://disput1.narod.ru/prezidenty.htm.

.        Официальный сайт РБК. Рейтинг. http://rating.rbc.ru/

46.     http://www.transparency.org - Официальный сайт Транспаренси Интернэшнл.